Feiten en fabels op een rij, maar hoe nu verder?
Links Laurens van Raaij, rechts Steven Adriaansen. (Foto: Vincent Basler)
Bestaan alle veronderstelde belemmeringen als gevolg van wet- en regelgeving op het gebied van kabels en leidingen ook echt? Het benoemen van in totaal 153 fabels en feiten in een groeiboek brengt al veel duidelijkheid. Fabels zijn naar het land der fabelen verwezen. Maar hoe zit het met de feiten? Moeten we die beschouwen als gegeven? Of zijn het ‘dwarsliggende feiten’; feiten die we anders zouden willen zien om samenwerking vlotter te laten verlopen.
Het groeiboek Fabels en feiten is een mooie stap richting effectievere samenwerking, doordat het misverstanden uit de wereld helpt. Daar zijn Laurens van Raaij, projectleider van het groeiboek, en Steven Adriaansen, voorzitter van het Gemeentelijk platform kabels en leidingen (GPKL), het wel over eens. Maar het is niet de oplossing van alles. Adriaansen: “We moeten bijvoorbeeld scherper in beeld krijgen wat nodig is om de energietransitie onbelemmerd door te laten gaan en het tempo hoog te houden. Het groeiboek geeft zicht op het wegnemen van mogelijke belemmeringen op het gebied van wet- en regelgeving voor kabels en leidingen. Wil je dat aanpakken, dan moet je je wel realiseren dat regels en afspraken niet voor niets zijn ontstaan en dat gewenste veranderingen niet snel geregeld kunnen worden.”
Van Raaij beaamt dat: “Het groeiboek is heel nuttig, maar het geeft geen directe antwoorden op de vraag hoe veranderingen tot stand moeten komen. Uit de tientallen interviews de we voor het boek hebben gehouden, blijkt steeds weer dat samenwerking nodig is en dat we moeten benoemen welke belemmeringen er zijn voordat we verder kunnen komen in die samenwerking. We staan nu voor de vraag: hoe komen we voorbij deze inventarisatie?”
‘Er is geen wettelijk kader waarin basisafspraken over samenwerking, nadeelcompensatie, etc. worden geborgd.’
Feit! Hoewel er voor nadeelcompensatie een wettelijk kader ligt te wachten, zegt ook die regeling niets over samenwerking. Er is geen standaardisering die de afbakening van verantwoordelijkheden en de wijze van samenwerking borgt. Er zijn richtlijnen die duidelijkheid verschaffen in verantwoordelijkheden (de NEN 7171-1 en NPR 7171-2), maar deze zijn niet consequent doorgevoerd in de praktijk en regelen niets over nadeelcompensatie.
“Dat is razend moeilijk”, bevestigt Adriaansen nog maar eens. “Je kunt wel bedenken dat er een landelijk wettelijk kader nodig is, maar Nederland is zeer decentraal georganiseerd. Het beheer van de openbare ruimte ligt bij gemeenten. Die taak verdraagt zich bijna niet met centrale regelgeving. De roep is er vaker, ook op andere onderwerpen, maar is in de praktijk vaak een brug te ver.”
“Centrale regels hoeven echter niet de autonomie van een gemeente in de weg te staan”, meent Van Raaij. “Zo is de toetsing van bouwregels ook wettelijk gekaderd, maar heeft een gemeente wel de vrijheid om in een bestemmingsplan haar eigen regels vast te leggen”.
Harmonisatie
“De discussie over nadeelcompensatie snap ik wel”, vervolgt Adriaansen. “Ook vanuit het GPKL streven we harmonisatie na. Er wordt nu gewerkt op basis van onderlinge afspraken. Het zou raar zijn als dat centraal geregeld zou worden. De stap die gemeenten willen maken, is er een naar geharmoniseerde verordeningen waar ook de netbeheerders een goed gevoel bij hebben.”
“Dan gaat het over afspraken die in balans zijn, op basis van eerlijkheid en billijkheid”, reageert Van Raaij. “Netbeheerders die met verschillende gemeenten en afspraken te maken hebben, zoeken ook naar eenduidigheid. Het proces van harmoniseren moet voorkomen dat we steeds opnieuw het wiel uitvinden. De discussie over ‘eerlijke kostenverdeling’ wordt al jaren op dezelfde wijze gevoerd. Is een centrale regeling met duidelijkheid voor iedereen dan niet belangrijker?”
“Als GPKL streven we dat ook na”, zegt Adriaansen. “We willen een modelverordening en een modelverlegregeling. Het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (COELO) heeft in 2016, in opdracht van het GPKL, al eens onderzoek gedaan en geconstateerd dat er grote verschillen zijn in de manier waarop gemeenten een en ander hebben geregeld. Het GPKL heeft er belang bij dat daar een einde aan komt, maar ik zie niet snel dat dat in de vorm van centrale wetgeving geregeld wordt. Bedenk wel dat een nadeelcompensatieregeling per definitie eenzijdig is. Momenteel ontwikkelt het GPKL samen met een aantal netbeheerders een nadeelcompensatieregeling 2.0 gezien in de context van een project. Dat laatste is heel belangrijk, want de truc is om in de samenwerking een ontwerp te maken waarmee je verleggingen zo mogelijk voorkomt. Waar het om gaat, is dat we een set aan algemene spelregels krijgen. Als dat leidt tot een aanpak waarvoor breed draagvlak onder netbeheerders is, is dat mooi meegenomen.”
“Wellicht ontstaat dit draagvlak als mensen vanuit andere vakdisciplines hier hun licht over laten schijnen”, oppert Van Raaij. “Bijvoorbeeld op een ‘brainstormcongres’ gericht op innovatieve oplossingen”.
‘De ondergrond moet een ‘seat at the table’ hebben. Anders ben je te laat.’
Over het doel, een voor alle partijen werkbare regeling, is geen discussie. Wel over de weg daarnaartoe. Van Raaij: “Er is behoefte aan meer regie. Centrale regelgeving kan een kapstok zijn voor het toetsingskader, waar met decentraal beleid concrete invulling aan wordt gegeven. Dan kan er ook beter getoetst worden.” Steven geeft aan dat we in Nederland met de Omgevingswet, met lokale afwegingsruimte als uitgangspunt, een andere weg bewandelen. Hij wijst op de noodzaak om de ondergrond een goede plek te geven in de Omgevingswet.
Adriaansen: “Stedenbouwkundigen zijn zich steeds meer bewust van het feit dat de ondergrond een beperkende factor kan zijn voor de bovengrondse inrichting. Dat komt bijvoorbeeld tot uiting bij de Regionale energiestrategieën en bij de aanleg van warmtesystemen. Degenen die daarmee bezig zijn, komen eveneens tot de conclusie dat je moet afstemmen en dat je ook de ruimtelijke invulling van de ondergrond moet plannen. Een mooi voorbeeld is dat in sommige regio’s convenanten zijn afgesloten tussen gemeenten en netbeheerders om kabels en leidingen in een vroegtijdig stadium mee te plannen. Voor het GPKL betekent dit dat de leidende thema’s met betrekking tot de ondergrond meer aandacht moeten krijgen. Er is een enorme urgentie om het ook ten aanzien van de ondergrond bij de Omgevingswet in één keer goed te doen. De ondergrond moet een ‘seat at the table’ hebben. Anders ben je te laat.”
‘Overheden kunnen zelf invulling geven aan een nadeelcompensatieregeling.’
Feit! Tot op zekere hoogte staat het een bestuursorgaan vrij om zelf invulling te geven aan een nadeelcompensatieregeling. Het bestuursorgaan moet bij het vaststellen van een verlegregeling wel rekening houden met de geldende wet- en regelgeving, waaronder de algemene beginselen van bestuur (zoals zorgvuldigheids-, evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel).
Fabels en feiten
Terug naar de fabels en feiten. Is er sprake van dwarsliggende feiten, of met andere woorden: zien we problemen als gevolg van bestaande wet- en regelgeving? En zo ja, moeten die problemen in Den Haag worden aangekaart vanuit de Kennisarena? “Als je er binnen de bestaande regelgeving samen goed uit kunt komen, hoeft een feit niet dwarsliggend te zijn”, stelt Adriaansen. “Met het groeiboek wordt helder weergegeven hoe een en ander in elkaar zit. Dan zie je dat er zeker zaken zijn waar je flink last van kunt hebben. Maar dat wil nog niet zeggen dat ze blokkerend zijn. Het is te makkelijk om te denken dat je problemen oplost door afspraken wettelijk dicht te regelen.” Van Raaij: “Wat je wel wilt, is meer duidelijkheid in de vorm van een normatief kader, zodat je in de praktijk niet afhankelijk bent van de interpretatie van individuele mensen en hun kennisniveau. Zo kun je veel wrijving weghalen.”
“Eens”, concludeert Adriaansen. “Dat is waar je binnen je harmonisatieproces naartoe wilt. Als ambtenaar voel je je ook gesteund als je kunt terugvallen op heldere afspraken.”
