Van roepen in de woestijn tot gedegen visie op de ondergrond

In de gemeente Utrecht ontstaat bottom-up, vanuit de praktijk, een visie op de ondergrond. Van een enkele ‘roepende in de woestijn’ is de totstandkoming van de visie een zaak van velen geworden. Steeds meer mensen binnen en buiten de gemeentelijke organisatie zien het nut en de noodzaak ervan. Projectleider Frans Werter en regisseur ondergrond Rob Heijer geven een inkijkje in het proces dat Utrecht doorloopt om tot een integrale benadering van de ondergrond te komen.

Heijer is een groot pleitbezorger van een integrale kijk op de ondergrond. Jaren geleden, toen nog als extern adviseur,verzorgde hij al presentaties over de noodzaak om vanuit verschillende disciplines binnen de gemeente gezamenlijk naar de ondergrond te kijken. In zijn huidige functie als regisseur ondergrond pleit hij sinds dag één voor een visie op de ondergrond. Het begon met bewustwording. “We hebben een serious game ontwikkeld om mensen intern te betrekken en ik heb elke gelegenheid aangegrepen om als ambassadeur van de ondergrond op te treden”, vertelt Heijer over zijn werk als wegbereider.

“Rob was een tijdlang een roepende in de woestijn”, vat Werter samen. Dat veranderde naarmate meer medewerkers zagen dat een integrale benadering van de ondergrond kon helpen om hun sectorale problemen op te lossen. Werter: “Rondom Rob is een informeel groepje (regiegroep) ontstaan dat zich richt op regievoering in de ondergrond, samengesteld uit mensen die de noodzaak zien vanuit hun eigen vakgebied. Onder hen collega’s van riolering, archeologie, energie, ruimtelijke ordening, kabels en leidingen, groen.”

Gemeenschappelijk belang

Heijer: “We zijn gestart zonder agenda, maar vanuit een gemeenschappelijk belang. Zo is het ambassadeurschap steeds verder uitgebreid, tot op het niveau dat collega’s bij ondergrondse opgaven inmiddels constateren dat je daarvoor ‘bij de regiegroep moet zijn.’ Bijeenkomsten rond concrete casussen zijn niet alleen praktisch van aard, maar zorgen ook voor draagvlak. Het blijkt een goede werkvorm die we in bijeenkomsten met opgavetrekkers herhalen. Medewerkers krijgen hiermee inzicht in de samenhang van opgaven in de ondergrond. Alleen dat is al winst.”

Werter: “Aanvullend doen we, nu er een conceptvisie en beleidsnota ondergrond ligt, met verschillende teams zogeheten botsproeven. We kijken naar de invloed van beleidskeuzes op de belangen en de praktijk van inhoudelijke specialisten. ‘Waar doet het pijn?’, is vaak de centrale vraag. We vragen mensen wat de visie vanuit hun optiek zou moeten opleveren. In dat proces betrekken we ook externe partijen zoals netbeheerders en het waterschap en komen we tot steeds verdere aanscherping van de visie en de beleidskeuzen.”

Inbedding

Werter: “Medewerkers brengen casussen in en zo groeit de aandacht voor een integrale benadering van de ondergrond steeds verder.” Die bewustwording van onderop gaat gepaard met inzichten vanuit beleidsafdelingen die eerder al voor een integrale benadering pleitten. In de Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) 2040, het koersdocument voor de Omgevingsvisie Utrecht, werd in 2021 geconstateerd dat de toenemende vraag naar ruimte voor klimaatadaptatie, energietransitie en digitalisering de druk op het gebruik van de ondergrond steeds groter maakt. De stad groeit van 370.00 inwoners in 2024 naar 470.000 in 2040. Dat betekent 52.000 woningen extra met de daarbij behorende impact op de ondergrond, naast de effecten op de ondergrond van de energietransitie, klimaatadaptatie en versterking van de leefbaarheid. Vanuit de ambitie om te werken aan een gezond leefklimaat heeft de gemeente ingezien dat regie op de ondergrond noodzakelijk is om de bovengrondse ambities zoals vergroening te realiseren.

Het team dat nu aan de visie op de ondergrond werkt, voegt daar extra elementen aan toe. Daarmee is de ondergrond niet langer het lijdend voorwerp dat alleen gebruikt wordt om bovengrondse uitdagingen het hoofd te bieden. Het projectteam heeft geconcludeerd dat een fundamentele herwaardering van de ondergrond noodzakelijk is, waarbij de gemeente moet optreden als ‘hoeder’ van die ondergrond. Utrecht wil ‘gebruikmaken van de kwaliteiten van een gezonde ondergrond, zonder de eigenschappen van de ondergrond zodanig aan te tasten dat die haar natuurlijke functies (‘ecosysteemdiensten’) in de toekomst niet meer kan vervullen’. Met de visie op de ondergrond wordt toegewerkt naar een balans in het benutten, beschermen, beheren en beter maken van de ondergrond. Een gezonde en veerkrachtige ondergrond draagt bij aan het duurzaam realiseren van de opgaven van de stad, is de achterliggende gedachte.

Regie op de ondergrond

Utrecht zet dus in op ordening en inrichting, kwaliteit, gebruik en beheer van de ondergrond vanuit het uitgangspunt dat de stad boven én onder de grond gezond is en de stad zich kan blijven ontwikkelen. Verbetering van de kwaliteit van de ondergrond en efficiënt gebruik van de beschikbare ondergrondse ruimte moet plaatsvinden door de verschillende opgaven in samenhang te bekijken. In het proces op weg naar een visie op de ondergrond komen overkoepelend beleid en sectorale praktijkervaring samen. “De vraag is hoe je de verschillende belangen in de ondergrond kunt afwegen. Alles is belangrijk, maar niet alles kan”, vat Werter de complexe opgave samen. “Wij zijn van de samenhang. We proberen opgaven – boven- en ondergronds, in heden en toekomst – integraal te bezien zonder dat afwentelmechanismen ontstaan en het een het ander beperkt. Het afwegen van verschillende belangen is de kern van onze zoektocht.”

‘Het afwegen van verschillende belangen is de kern van onze zoektocht.’

Sleutelmoment

De voorbereidende werkzaamheden van de regiegroep vonden plaats in de praktijk van projecten en bij onderlinge afstemming in de praktijk van alle dag. Naarmate de bewustwording binnen het gemeentelijk apparaat verder groeide, ontstond ook op beleidsniveau de overtuiging dat voor de integrale benadering een toegewijde projectgroep met eigen budget nodig was. “Het ter beschikking stellen van budget door de Ontwikkelorganisatie Ruimte en de Beheerorganisatie Stadsbedrijven was een sleutelmoment”, licht Heijer toe. Vanuit verschillende invalshoeken werd de noodzaak om tot een visie op de ondergrond te komen nader onderstreept.

Werter: ”Er is bijvoorbeeld wel een verordening kabels, leidingen en bomen opgesteld, maar er was nog geen integraal beleid op de ondergrond. De wethouder die daarvoor in het vorige college verantwoordelijk was, sprak uit dat hij een visie nodig had om dat beleid te kunnen opstellen. We hadden dus eerst vooral ambtelijke onrust, daarna een wethouder die de noodzaak zag en vervolgens het brede besef dat de openbare ruimte zich óók ondergronds bevindt. Bovendien kwam van het Rijk met de kamerbrief ‘Water en Bodem Sturend’ het signaal dat in de ruimtelijke ordening de ondergrond van essentieel belang is.” Heijer: “Vanuit de gemeenteraad werd aangegeven dat we ook het bodemleven in de overwegingen moesten meenemen. Daarmee werd weer een ondergronds element toegevoegd en een stapje gezet naar een integrale benadering. Daar komen – met name op het gebied van bodemwaarden en -kwaliteit – nog steeds nieuwe aspecten bij. Denk aan verdroging, het warmtegeleidend vermogen van de ondergrond of systeemwerking. Daar moeten we nog een slag in slaan.”

Kwartiermaker

Werter werd in 2022 aangesteld als projectleider, toen nog zonder eigen budget. “Ik had de rol van kwartiermaker, bracht de verschillende opgaven samen, zocht uit met wie we daaraan konden werken en wie voor die opgaven verantwoordelijk waren. Dat proces leidde tot de conclusive dat twee organisatie-onderdelen, de beleidsafdeling (Ontwikkelingsorganisatie Ruimte) en Beheerorganisatie Stadbedrijven, gezamenlijk opdrachtgever voor de visie op de ondergrond moesten worden. Dat is ongebruikelijk, maar in dit geval een nadrukkelijke keuze. Er gebeurt heel veel op projectniveau en in de uitvoering van beheer. Dat moet samenkomen met de beleidsvorming. We willen de totstandkoming van de visie meteen verbinden met de praktijk en deelproducten opleveren op basis van pilotprojecten. Zo kijken we vanuit de praktijk naar wat mensen nodig hebben, bijvoorbeeld bij gebiedsontwikkeling, ontwerp en aanleg van warmtenetten of bij het in kaart brengen van potentiële woningbouwlocaties. Dit betekent in de praktijk dat we aansluiten bij lopende projecten, kijken wat er al is en hoe we van daaruit kennis en innovatie kunnen bevorderen.”

Visualiseren

Heijer: “We hebben een 3D-model van de Utrechtse ondergrond gemaakt, waarin verschillende datalagen vanuit verschillende disciplines over elkaar worden gelegd. Het inzicht dat we daarmee geven, helpt in de bewustwording. En het 3D-model helpt de projecten om inzicht in opgaven te krijgen. Daarnaast hebben we de huidige situatie en plannen vanuit de verschillende gemeentelijke opgaven zoals energietransitie, vergroening, klimaatadaptatie, rioolvervanging en verstedelijking op ‘2D-ondergrondkaarten’ gezet. In eerste aanleg hebben we wel honderd kaartlagen gevonden. Die hebben we met hulp van een ingehuurd stedenbouwkundig bureau geanalyseerd op de mate waarin deze kaartlagen inzicht geven in het ondergrondse ruimtebeslag. We hebben uiteindelijk 52 kaarten overgehouden die samen een goed beeld geven van de opgaven voor de ondergrond. We hebben er in ieder geval al mee kunnen aantonen dat het inderdaad druk is in de ondergrond en dat het steeds drukker wordt.”

Werter: “Het 3D-model en de 2D-analyse helpen ons meer grip te krijgen op de opgaven, nu en in de toekomst. We zien verschillen in gebieden tussen lage en hoge complexiteit. Dat helpt niet alleen ons. We zien als bijvangst dat planologen die met de bovengrond bezig zijn, geïnteresseerd zijn en dat we het model langs die weg kunnen aanvullen met bovengrondse data. Dat betekent dat boven- en ondergrondse opgaven samenkomen. Dat is echt een paradigmashift.”