Fabels en feiten over het beleid voor kabels en leidingen
Dit naslagwerk is niet juridisch uitputtend en bindend. De informatie is gestoeld op wet- en regelgeving die op 1 juni 2021 geldend was.
Dit naslagwerk is niet juridisch uitputtend en bindend. De informatie is gestoeld op wet- en regelgeving die op 1 juni 2021 geldend was.
Fabel of feit
Feit
Fabel
Sluit filters

PDF-versie

Om dit groeiboek offline te bekijken, kunt u via de link hieronder een pdf-versie (3-5 MB) downloaden. Deze pdf wordt dagelijks geactualiseerd, maar blijft een momentopname: na verloop van tijd kan de gedownloade pdf afwijken van het online groeiboek.


Download pdf-versie

Participeren?

Het groeiboek heet niet voor niets groeiboek: de inhoud kan à la minute bijgewerkt worden om het boek beter te laten aansluiten bij de praktijk. Daar hebben we wel uw hulp voor nodig. Als u iets ziet wat niet klopt, of als u aanvullingen heeft, kunt u via onderstaand formulier contact opnemen. Na overleg kunt u dan rechten krijgen om het groeiboek aan te passen. De aanpassingen worden altijd nog even nagekeken voordat ze online komen.

De velden met * zijn verplicht.

Inhoudsopgave

    Geleerde lessen:
    Geleerde lessen

    Groeiboek – Fabels en feiten

    Voorwoord

    De werelden van ingenieurs en juristen liggen soms ver uit elkaar, maar niet in dit groeiboek! Technisch gezien bestaat de ondergrondse infrastructuur van kabels en leidingen uit veel verschillende systemen met evenzovele functionaliteiten. Juridisch gezien is er niet een alles omvattende ‘Wet op de kabels en leidingen’. Waar technisch georiënteerde mensen dagelijks met elkaar proberen praktische oplossingen te bedenken, worden de spelregels nog al eens bepaald op basis van ‘zo doen wij dat altijd’ of ‘hearsay’. Hierdoor liggen misverstanden en foutieve interpretaties van de afspraken op de loer.

    Doe mee met de Kwis!

    Kent u alle fabels en feiten uit het groeiboek? Test uw kennis in de Kwis en leer (on)waarheden te herkennen in uw werkveld. Vanaf oktober elke dinsdag van 10.00 tot 10.30 uur, digitaal, van achter uw pc of telefoon. Alleen even zelf koffie zetten.

    >> Meer informatie en inschrijven

    Door maatschappelijke ontwikkelingen worden de op te lossen vraagstukken voor ondergrondse kabels en leidingen ook ingewikkelder. De verduurzamingsopgave, de energietransitie en de digitalisering van de maatschappij brengen een grotere afhankelijkheid en grotere omvang van ondergrondse kabel- en leidingsystemen met zich mee. Tegelijkertijd neemt de beschikbare (ondergrondse) ruimte af, met name in stedelijk gebied. Het hebben van een toegankelijke manier om vermeende spelregels te toetsen, helpt (onnodige) discussies in het werkveld te voorkomen.

    Het eenvoudige principe – fabel of feit? – van dit groeiboek geeft de juridische leek snel een helder zicht op achterliggende regelgeving rond de infrastructuur van kabels en leidingen. Uiteraard is elke casus uniek, maar door de korte stelling en bondige toelichting op het antwoord zijn de makers er toch in geslaagd algemeen toepasbare en begrijpelijke handvatten te bieden.

    De unieke ‘COB-methode’ heeft bijgedragen aan de toegankelijkheid van dit groeiboek. Door de inzet van een groot aantal door de wol geverfde praktijkmensen uit het kennisnetwerk van het COB ontstaat logischerwijs een in de praktijk hanteerbaar product. Fijn om te lezen en voor alle professionals in het werkveld van kabels en leidingen zeer herkenbare stellingen met bruikbare antwoorden.

    Het is veel werk geweest voor de opstellers. Zij zijn er in geslaagd om in groot aantal gesprekken over praktijksituaties rode draden te herkennen en de vraagstukken te comprimeren tot algemene stellingen. Dat op zich is al zeer waardevol. Het vervolgens formuleren van een binair antwoord is een uitdaging van formaat. En ook daar zijn de opstellers in geslaagd. Onvermijdelijk zijn her en der de nuances weggelaten. Dit format vraagt daar ook om.

    Dit boekwerk zal zonder twijfel leiden tot reacties uit het werkveld. Dat slijpt de geest. Dat is ook de bedoeling. En het is niet af! Het is niet voor niets een ‘groeiboek’. Hopelijk zal het nog lang doorgroeien!

    Auditcommissie

    Frans Taselaar

    Directeur Hompe en Taselaar

    Wout Broere

    Assistent-professor TU Delft

    Robert-Jan Looijmans

    Coördinerend specialist/inspecteur WIBON, Agentschap Telecom

    1. Inleiding

    Belemmeringen door wet- en regelgeving: iedereen in de kabels-en-leidingensector ervaart ze. Ze doen zich voor in de aanbesteding van projecten, in de mogelijkheid om regie te voeren als overheid, in de prikkels om samen te werken en ga zo maar door. Er is geen Wet op de kabels en leidingen. Regelgeving die betrekking heeft op kabels en leidingen is verspreid over een flink aantal wetten en besluiten. De belemmeringen die worden gevoeld, lijken vooral te gaan over verantwoordelijkheden, een ongelijk speelveld en het gebrek aan kennis en/of doorzettingsmogelijkheden bij ‘de andere partij’. In april 2019 wees het cahier Common ground voor ondergrondse infra erop dat wet- en regelgeving (of het ontbreken daarvan) vaak de samenwerking tussen partijen in de weg staat.

    Dit wilde het COB-netwerk nader onderzoeken: Wat zijn de precieze pijnpunten en werkt wet- en regelgeving hier daadwerkelijk remmend? Lang niet alle belemmeringen die mensen tegenkomen, zijn op feiten gebaseerd. In veel gevallen is er sprake van een – onjuiste – aanname. Er kan ook sprake zijn van een gebrek aan kennis, capaciteit en tijd om volgens de regels te werken, wat de belemmering veroorzaakt. Met de onduidelijkheid over wat nu feit en wat vooral een gevoel is, blijven concrete stappen uit om de belemmeringen weg te nemen. Hierdoor lopen innovaties stuk, werken partijen in de keten minder goed samen en wordt het product, het werk of de dienst in veel gevallen duurder dan noodzakelijk.

    Het COB-netwerk wil uitgaan van de feiten en niet van interpretaties rondom wet- en regelgeving. Het is van belang om te signaleren welke wetgeving samenwerking écht in de weg staat. Dat was de reden om een groeiboek te ontwikkelen; een vaste, digitale omgeving waarin de juiste inhoud staat, die als uitgangspunt, naslagwerk, onderligger voor de hele branche gebruikt kan worden.

    Doelen

    Dit groeiboek heeft als doel om alle professionals die betrokkenen zijn bij (toekomstige) werkzaamheden omtrent ondergrondse infrastructuur, meer helderheid te geven over de wet- en regelgeving op dit gebied. Hierbij wordt uitgegaan van de feiten en niet van interpretaties. Door duidelijkheid te creëren over de diverse in de keten ervaren drempels, die al dan niet zijn ondervangen door regelgeving, kunnen partijen elkaar beter ‘verstaan’. Dit komt de samenwerking ten goede.

    Werkwijze

    Om ook echt dienst te kunnen doen voor de gehele keten, is het van belang dat het groeiboek wordt vormgegeven dóór de gehele keten. Op die manier heeft het een meerwaarde voor alle partijen. Daarom is het project gefaseerd uitgevoerd. In de eerste fase is input vergaard binnen de ketenpartijen. Daarna is de input omgezet in stellingen, die zijn onderbouwd als feit of fabel. Deze onderbouwing is per deelonderwerp getoetst, waarna als laatste een algemene reviewronde is gehouden.

    Auteurs en betrokkenen

    Er is een projectteam gevormd om de informatie op te halen uit de keten. Het projectteam bestaat uit acht personen die binnen hun eigen netwerk de drempels en belemmeringen in de dagelijkse praktijk met behulp van interviews hebben verzameld. De onderbouwde stellingen zijn per deelonderwerp voorgelegd aan verschillende experts op die gebieden. De algehele kwaliteit en objectiviteit van het groeiboek is geborgd door een driekoppig auditteam. De namen van alle bij het project betrokken personen vindt u in Bijlage A: Deelnemers.

    Opbouw

    De input vanuit de keten leverde een veelheid aan informatie op. Om dit te stroomlijnen, zijn de ‘fabels en feiten’ gecategoriseerd. Het groeiboek begint met een algemeen hoofdstuk waarin enkele algemene vraagstukken worden behandeld. Daarna zijn de antwoorden per onderwerp op een meest logische wijze gerangschikt. In totaal worden 153 waar- en onwaarheden beschreven en beargumenteerd.

    Let op!

    De argumentatie vindt zijn grondslag in wet- en regelgeving. Belangrijk uitgangspunt bij de vorm van het groeiboek is dat het voor een brede doelgroep is bestemd en opgeschreven. Dit betekent dat in document zoveel mogelijk juridische taal wordt vermeden. Dit leidt er in bepaalde gevallen toe dat per stelling niet altijd alle juridische ‘haken en ogen’ beschreven kunnen worden en dat er altijd nuances zijn. Als disclaimer moet dan ook gemeld worden dat dit naslagwerk niet juridisch uitputtend en bindend is en dat de informatie gestoeld is op wet- en regelgeving die op 1 juni 2021 geldend was.

    Groeiboek uitbreiden

    Dit document heet ‘groeiboek’, omdat het een ‘levend document’ is dat gemakkelijk uitgebreid kan worden met nieuwe kennis en ervaringen die worden opgedaan en ontwikkeld bij kabel- en leidingprojecten. Daarom zijn feedback en aanvullingen altijd welkom! Ziet u iets dat naar uw idee niet klopt, of heeft u een mooi praktijkvoorbeeld dat kan worden toegevoegd? Meldt u dan via info@cob.nl / 085 4862 410.

    2. Algemeen

    2.1 Er is geen overkoepelende wet voor kabels en leidingen.

    FEIT. Het onderwerp kabels en leidingen is flink verstrooid over allerlei (sector)specifieke wetgeving. Zo kunnen regels over riolering (inzameling van stedelijk afvalwater) gevonden worden in de Wet milieubeheer, terwijl de zorg voor de zuivering weer is opgenomen in de Waterwet. Elk medium heeft zo ongeveer zijn eigen wet tot zijn beschikking (Gaswet, Elektriciteitswet en Warmtewet, die in de nabije toekomst de Energiewet zullen worden, de Telecommunicatiewet en de Drinkwaterwet). Daarnaast is er veel regelgeving die invloed heeft op kabels en leidingen in specifieke gevallen, zoals de Mijnbouwwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, etc.

    Dat de regels zo versnipperd zijn, heeft te maken met het feit dat kabels en leidingen zoveel verschillende gebruiksdoelen dienen. De ene keer betreft het een geheel zelfstandig belang, zoals het verzorgen van de drinkwatervoorziening, terwijl het in andere situaties onderdeel uitmaakt van een systeem, zoals de inrichting van publieke ruimte. Hierdoor zou een Wet op de kabels en leidingen naar alle waarschijnlijkheid ook niet een versimpeling zijn, maar een flink boekwerk zonder kop of staart.

    2.2 De term ‘laagst maatschappelijke kosten’ staat omschreven in de wet.

    OKL’99 en NKL’99

    In de jaren negentig is hebben de Rijksoverheid en brancheorganisaties van kabel- en leidingbeheerders intensief overleg gevoerd over het schadevergoedingsregime voor het verleggen van kabels en leidingen ten behoeve van infrastructuurprojecten van de Rijksoverheid. Dit heeft geleid tot de Overeenkomst inzake verleggingen van kabels en leidingen buiten beheersgebied tussen de Minister van Verkeer en Waterstaat en Energie-Ned, VELIN en VEWIN (OKL’99). In de overeenkomst zijn afspraken vastgelegd over de vergoeding van verleggingskosten die veroorzaakt worden door of namens de minister buiten het beheersgebied van de minister.

    Door de overeenkomst was een aanpassing nodig van de landelijke nadeelcompensatieregeling voor het verleggen van kabels en leidingen. Deze regeling heet languit de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatswerken en spoorwegwerken 1999 (NKL 1999). Dit is dus een landelijk ingestelde compensatieregeling die geldt voor het beheergebied van Rijkswaterstaat en ProRail.

    FABEL. De term ‘laagst maatschappelijke kosten’ komt met betrekking tot kabels en leidingen hoofdzakelijk voort uit het verleggen van kabels en leidingen. Verschillende nadeelcompensatieregelingen (zoals de NKL’99 en OKL’99 en veel afgeleide regelingen ervan) gebruiken de term om aan te geven dat bij het zoeken naar de balans tussen een initiatief en een eventuele verlegging van een kabel of leiding gekeken wordt naar de maatschappelijk laagste kosten (de laagste kosten voor ‘de maatschappij’). Deze regelingen zijn geen wetten, maar beleid, waarin staat hoe de overheid omgaat met het afwegen van belangen en het vergoeden van financiële schade die boven het bedrijfsrisico van een netbeheerder uitstijgt.

    De NKL’99 formuleert het zoeken naar de minst pijnlijke oplossing als volgt: “Verleggingen dienen te worden gerealiseerd op basis van een technisch adequaat alternatief dat tegen de maatschappelijk laagste kosten gerealiseerd kan worden. Dit houdt in dat gestreefd dient te worden naar optimalisatie, hetgeen betekent dat bij een verlegging gekozen zal worden voor het meest aantrekkelijke alternatief onder de voorwaarde dat zulks geen nadelen oplevert voor de verlegger en de minister ten opzichte van de meest voor de hand liggende variant. De meest voor de hand liggende variant is een verlegging ter plaatse van de oorspronkelijke ligging van de te verleggen kabel of leiding.” Uit de tekst kun je opmaken dat het uitgangspunt is dat een verlegging plaatsvindt op de locatie waar de bestaande leiding ligt. Soms kan het echter aantrekkelijker zijn om een aanpassing op een andere locatie te laten plaatsvinden, omdat de bestaande locatie te veel uitdagingen biedt of omdat een andere locatie juist een voordeel biedt.

    2.3 De regels over kabels en leidingen kunnen in iedere gemeente anders zijn.

    FEIT. Hiervoor wordt ook verwezen naar het COB-project Hulp bij richtlijnen, waarin onderzoek is verricht naar de lokale regelgeving van gemeenten. In het rapport wordt uitgebreid ingegaan op de redenen waarom gemeentelijk beleid zo verschillend kan zijn. In het kort komt het door de beleidsaanpak die Nederland heeft, waarbij er zoveel mogelijk wordt overgelaten aan het lokale bestuur en alleen dat wat noodzakelijk is centraal wordt geregeld. Daarnaast hebben de gemeenten in de verhoudingen met netbeheerders de afgelopen decennia een flinke omslag gemaakt; van kabels en leidingen als onderdeel van de organisatie naar zelfstandige bedrijven die hun kabels en leidingen in de grond van de gemeente leggen. Die omslag is nog niet helemaal doorgezet en de manier waarop dit gebeurt verschilt ook, waardoor oude, nieuwe en verschillende aanvliegroutes bestaan.

    2.4 Een AVOI is geen wet en is daarom gelijk te stellen aan een richtlijn.

    FABEL. Een AVOI is een Algemene verordening ondergrondse infrastructuur, net als een Algemene plaatselijke verordening (APV). Dit zijn geen wetten zoals het Burgerlijk Wetboek of de Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken (WIBON). Die wetten worden gemaakt door de regering en de Staten-Generaal (Tweede en Eerste Kamer), terwijl een AVOI en APV worden vastgesteld door de gemeenteraad die daartoe middels andere wetgeving, de Gemeentewet, is gemachtigd.

    Dat de gemeenteraad de verordening vaststelt, maakt niet dat de kracht die de verordening heeft minder is dan een WIBON. De regels die in een AVOI staan, zijn ook bindend, zoals de verplichting om een vergunning aan te vragen voor het aanleggen, instandhouden of opruimen van kabels en leidingen.

    Een richtlijn is geen lokale wetgeving. Een richtlijn is ook vaak naar binnen gericht (‘Ik ga op de volgende manier om met …’), terwijl een verordening naar buiten gericht is (‘U bent verplicht om …’). Goede voorbeelden van richtlijnen zijn onder andere NEN-normen en CROW-richtlijnen. In het licht van kabels en leidingen is de richtlijn Schade voorkomen aan kabels en leidingen (beter bekend als de CROW500) erg belangrijk. Deze richtlijn is opgesteld door de markt, want de wetgever vond het belangrijk dat de branche zelf een invulling gaf aan een zorgvuldigheidsnorm voor het zorgvuldig graven. Hoewel deze richtlijn geen wet is, heeft de rechter geoordeeld dat de partijen in de graafketen deze richtlijn moeten volgen. Rechtbanken verwijzen daarom geregeld naar richtlijnen in hun uitspraken. Je zult een goed verhaal moeten hebben als je een richtlijn naast je neer wilt leggen.

    2.5 Een gemeente mag een graafrust van een bepaalde periode (bijvoorbeeld 5 jaar) voorschrijven.

    FEIT. Het is een feit wanneer de stelling ruim geïnterpreteerd wordt. Op zich mag een gemeente namelijk best graafrust voorschrijven, maar dit kan niet betekenen dat er daadwerkelijk vijf jaren geen graafwerkzaamheden op een locatie uitgevoerd mogen worden.

    Netbeheerders hebben een wettelijke verplichting om een ieder die vraagt om een aansluiting aan te sluiten op hun net. Dit geldt voor energie en drinkwater. Voor telecomkabels geldt er een vrije markt, waarbij een aanbieder van telecomkabels vanuit de wetgeving veel rechten heeft gekregen om kabels aan te leggen (graafrecht). Wanneer de belangen van een grondeigenaar aantoonbaar groot zijn (of als er een discussie ontstaat en een netbeheerder vanuit zijn belang naar dwangmiddelen moet grijpen) dan valt de uiteindelijke uitvoering nog wel te sturen in termen van een jaar uitstel, maar vijf jaar is wel een erg lange periode. Het doel van graafrust is zo min mogelijk overlast voor de omgeving en het beschermen van assets. Dit kan in de praktijk wel worden gestimuleerd. Het uitvoeren van werkzaamheden binnen de vijf jaar na het beslismoment brengt bijvoorbeeld kostenverhogende maatregelen met zich mee, zoals uitgebreide herstelwerkzaamheden. Op deze manier betekent het voorschrijven van graafrust niet dat er geen werkzaamheden kunnen plaatsvinden, maar wel dat er extra voorschriften zullen gelden, wat in de praktijk best tot graafrust kan leiden.

    2.6 Het waterschap mag eisen dat binnen een bepaalde periode (bijvoorbeeld 5 jaar) na werkzaamheden geen nieuwe kabels of leidingen de waterkering mogen kruisen.

    FABEL. Hiervoor geldt hetzelfde als de stelling hiervoor over graafrust. Een waterschap toetst een vergunningaanvraag aan de veiligheidseisen en bruikbaarheidseisen. Als een aanvraag voldoet, kan het waterschap de aanleg niet weigeren.

    Het kan natuurlijk wel voorkomen dat bepaalde delen van een waterkering aan dusdanige eisen moeten voldoen dat het feitelijk te risicovol is om er kabels en leidingen (onder)door te boren. Dan heeft het waterschap een goede reden om geen vergunning te verlenen en zal het de graafrust om die reden kunnen verantwoorden vanuit de eisen die worden gesteld aan het veilig beheren van de waterkeringen.

    2.7 Een netbeheerder of telecomaanbieder kan rechten ontlenen aan het gemeentelijk normprofiel.

    Normprofiel

    Een normprofiel is een tekening (doorsnede) van een straat waarop is aangegeven waar kabels en leidingen mogen liggen. In de NEN-7171-1 zijn voorbeelden van een normprofiel opgenomen. Veel gemeenten maken daar gebruik van door daarnaar te verwijzen in hun richtlijnen en verordeningen.

    FABEL. Een netbeheerder heeft door een gemeentelijk normprofiel een beeld van de locatie waar hij zijn net bij voorkeur kan aanleggen. Een netbeheerder mag echter niet verwachten dat een normprofiel hem het recht geeft om op de aangegeven locatie zijn net te kunnen aanleggen. De ondergrond van de openbare ruimte wordt door veel verschillende partijen gebruikt. Het gebruik van de bovengrond heeft daarnaast ook veel effect op de ruimte die op locaties beschikbaar is voor kabels en leidingen. In de praktijk betekent dit dat er vaak maatwerk moet plaatsvinden, waarbij het afhangt van de gemeente of het volledig aan de netbeheerder wordt overgelaten om een plek te regelen of dat deze wordt aangewezen door de betreffende gemeente. In de basis geldt de regel dat een netbeheerder die een kabel of leiding wenst aan te leggen, onderzoekt of zijn plan haalbaar is. Hij dient hierbij rekening te houden met de al aanwezige kabels en leidingen, maar bijvoorbeeld ook met andere obstakels die de aanleg belemmeren, zoals bomen en verontreinigingen.

    2.8 Een netbeheerder moet dulden dat de gemeente in de openbare ruimte bomen situeert op kabels en leidingen.

    FEIT. Een netbeheerder moet accepteren dat er een boom op zijn net wordt geplaatst. Een gemeente is de beheerder van de openbare ruimte. Dit houdt in dat de gemeente er bijvoorbeeld voor moet zorgen dat een weg veilig en bruikbaar is en dat er een fijn leefklimaat heerst. Dit laatste betekent onder meer dat een gemeente maatregelen moet treffen om wateroverlast of hittestress tegen te gaan. Dit zijn over het algemeen maatregelen die op gespannen voet staan met andere gebruikers van de ruimte, zoals netbeheerders. Een gemeente heeft de zware taak om hierin keuzes te maken. Hierbij kan het gebeuren dat er besloten wordt dat het plaatsen van bomen zwaarder weegt dan het ongestoord laten liggen van een kabel of leiding. Wanneer er geen mogelijkheid is om bomen en kabels en leidingen op de locatie tegen elkaar te beschermen, kan het gebeuren dat een kabel of leiding verlegd moet worden. De keuze die de gemeente maakt, kan wel effect hebben op de verdeling van de kosten.

    2.9 Een gemeente kan in een vergunning voorschrijven dat het verboden is om mechanisch te graven.

    FEIT. Een gemeente mag, zoals dat netjes wordt genoemd, niet in de doelen treden van hogere wetgeving. Dit houdt feitelijk in dat een gemeente in haar beleid of vergunning geen voorschriften mag stellen die al in de WIBON en onderliggende regelingen worden geregeld met als doel het voorkomen van graafschade aan kabels en leidingen. Het is niet verboden om in de vergunning de vergunninghouder nog even te wijzen op zijn verplichtingen vanuit regelgeving, maar dat is wat anders dan vanuit het doel om graafschades te voorkomen allerlei voorschriften meegeven.

    Er zijn wel situaties te bedenken waarbij het doel kan verschillen. Als er bijvoorbeeld bepaalde waarden beschermd worden op een locatie, zoals archeologische waarden, dan is het voorstelbaar dat er in de vergunning voorschriften worden opgenomen met een verbod op mechanisch graven. Als een voorschrift zich niet richt op het voorkomen van schade aan kabels en leidingen, maar een belang dient dat wel specifiek in een wet aan de gemeente is toegekend (openbare orde en veiligheid, ondergrondse ordening, bescherming van waarden), dan is zo’n voorschrift niet verboden.

    2.10 De gemeente is er verantwoordelijk voor dat een netbeheerder alle benodigde vergunningen aanvraagt.

    FABEL. Iedereen die een initiatief ontplooit, is zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan alle regels en dus ook voor het aanvragen van de juiste vergunningen. In de praktijk is het wel wenselijk om een initiatiefnemer zoveel mogelijk te informeren. Er gelden lokaal altijd wel verplichtingen en die kent de gemeente natuurlijk als geen ander. Het blijft alleen wel de verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer om zijn werk alleen te starten met alle benodigde vergunningen.

    Voor de aanleg van telecomkabels is er wel een coördinatieregeling in de Telecommunicatiewet. Een gemeente (het college van burgemeester en wethouders) moet instemming verlenen in het kader van aanleg in openbare gronden, ook al is dat grond die bijvoorbeeld beheerd wordt door de provincie of een waterschap. Als er naast instemming nog andere permissies nodig zijn, bijvoorbeeld van andere stakeholders, dan is de telecomaanbieder verplicht dit te melden bij de gemeente. Wanneer de telecomaanbieder wenst dat de verschillende permissies op elkaar afgestemd worden, dan kan hij daar de gemeente ook voor vragen en die is dan verplicht om dit te bevorderen.

    2.11 Het begrip ‘openbare ruimte’ is eenduidig omschreven in een wet.

    FABEL. Het begrip ‘openbare ruimte’ is in geen enkele wet gedefinieerd. Er is in de Wegenwet een definitie te vinden van een openbare weg. In de Telecommunicatiewet is dan weer een definitie te vinden van openbare gronden. Veel regelgeving van gemeenten en andere overheden houden rekening met die definities en leiden daar uit af wat de openbare ruimte inhoudt.

    Deze stelling is bijvoorbeeld van belang voor het vraagstuk of voor de aanleg van een kabel of leiding in een stuk grond een vergunning aangevraagd dient te worden. Een verlegging van een kabel of leiding buiten de ‘openbare ruimte’ levert in de regel een hogere vergoeding op dan in gronden waarvoor wel een vergunning aangevraagd moest worden. Dit heeft te maken met de voorzienbaarheid dat er wat in die openbare ruimte zal plaatsvinden vanuit de wettelijke taak van de overheid.

    2.12 Er is geen wettelijk kader waarin basisafspraken over samenwerking, nadeelcompensatie, etc. worden geborgd.

    FEIT. Hoewel er voor nadeelcompensatie al een tijd een wettelijk kader ligt te wachten op inwerkingtreding (Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht), zal ook die regeling niets zeggen over samenwerking. Er is geen standaardisering die de afbakening van verantwoordelijkheden en daarmee de wijze van samenwerking borgt. Er zijn richtlijnen die duidelijkheid verschaffen in verantwoordelijkheden (de NEN 7171-1 en NPR 7171-2), maar deze zijn niet consequent doorgevoerd in de praktijk en regelen verder ook niets over nadeelcompensatie.

    Er wordt overigens ook heel verschillend naar samenwerking gekeken. Waar het ene bestuursorgaan zich als regisseur opwerpt en stuurt vanuit het bestuursrecht, zoekt het andere zijn heil in het maken van contractuele afspraken met netbeheerders. Daarnaast is er ook verschil in het samenwerken op operationeel niveau of op strategisch en tactisch niveau. De laatste niveaus zijn op dit moment nog behoorlijk onderbelicht.

    2.13 Van regelgeving kan worden afgeweken als de planning van een project in het geding is.

    FABEL. Er bestaat dwingende regelgeving en er bestaat regelgeving die richtinggevend is. Je raadt het al: wanneer sprake is van dwingende regelgeving is het niet zomaar mogelijk om hier vanwege druk op de planning van af te wijken. Deze dwingende regels beschermen vaak ook burgers en bedrijven en niet enkel een project. Richtinggevende regelgeving is een ander verhaal. Wanneer er geen schade wordt toegebracht aan de subjecten die worden beschermd door de regels, hoeft het geen probleem te zijn, is het soms zelfs geboden, om af te wijken. Daarbij moet de eigenaar van de betreffende regelgeving (gemeente, provincie, etc.) wel bedenken dat verwacht wordt dat zij bestendig beleid voert. Afwijken van regels waar je goed over na hebt gedacht, levert in dezelfde gevallen die volgen namelijk wel precedentwerking op.

    2.14 Er is geen wettelijk normprofiel.

    FEIT. Een normprofiel is een indeling van kabels en leidingen in een wegprofiel. In de NEN-7171-1 is een profiel opgenomen met veelvoorkomende situaties. Los van het feit dat vanwege de ontwikkelingen van de laatste decennia dat profiel in de praktijk vaak geen soelaas meer biedt, is het geen wet en geen dwingende regel. Veel gemeenten schrijven een eigen normprofiel voor, waarbij ook de kanttekening geldt dat het gaat om een uitgangspunt en geen harde eis. Dit kan ook niet, want dat zou voor rare en soms gevaarlijke situaties zorgen. Elke keer dient afgewogen te worden aan de hand van de bestaande situatie, welke ligging de juiste is en daarmee ook vergund kan worden. Ten overvloede kan worden gemeld dat de NEN-7171-1 op het moment van schrijven geactualiseerd wordt.

    2.15 Er kan wettelijk worden afgedwongen dat kabelstraten worden aangelegd.

    FEIT. In principe is het mogelijk dat er situaties bij wet geregeld worden waarin een bepaalde manier van aanleggen dwingend wordt voorgeschreven. Hiervoor dient een duidelijk maatschappelijk belang te zijn en de voorschriften moeten geboden zijn en proportioneel. Het is voorstelbaar dat dit uiteindelijk in een wet geregeld wordt. Wat echter meer in de rede ligt, is dat dit wordt voorgeschreven vanuit lokaal beleid. Nederland is zodanig ingeregeld dat er zoveel mogelijk wordt overgelaten aan de lokale overheid, omdat die het beste kan inschatten wat er nodig is binnen haar grenzen. Het is in het kader van grote maatschappelijke opgaven te verwachten dat er vanuit lokale overheden voorschriften komen over aanlegmethodes op locaties waar geen ruimte is voor normale aanleg, of waar andere krachten als klimaatverandering zorgen voor de noodzaak.

    2.16 Er is geen wettelijk toetsingskader voor het afhandelen van aanvragen voor de aanleg van kabels en leidingen.

    FEIT. Om een project te mogen realiseren, zijn vaak een of meerdere vergunningen nodig. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om een omgevingsvergunning voor een bouw- of milieuactiviteit. Voor iedere omgevingsvergunning geldt een eigen toetsingskader. Een dergelijk toetsingskader is bijvoorbeeld vastgelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de daarbij behorende onderliggende regelgeving. Daarin is exact voorgeschreven wat de indieningsvereisten zijn voor omgevingsvergunningen die zien op bouw- of milieuactiviteiten. Voor aanvragen die betrekking hebben op de aanleg van kabels en leidingen is niet wettelijk vastgelegd wat de indieningsvereisten zijn. Door de afwezigheid van een wettelijk toetsingskader stellen veel gemeenten verordeningen op; een telecommunicatieverordening, leidingverordening of een AVOI. Die fungeren dan als lokaal toetsingskader. Dit heeft als gevolg dat iedere gemeente op een andere manier omgaat met (de indiening van) een aanvraag voor de aanleg van kabels en leidingen.

    2.17 Een AVOI kan eenzijdig door een gemeente worden vastgesteld

    FEIT. In de Gemeentewet is vastgelegd dat het vaststellen van een verordening de bevoegdheid is van de gemeenteraad. Er is namelijk opgenomen dat de raad de verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Als een gemeente het nodig acht om een AVOI of leidingverordening op te stellen, dan is dat mogelijk. Voor het vaststellen van een verordening is geen overeenstemming nodig met belanghebbende partijen, zoals dit wel het geval is bij een private overeenkomst. Politieke besluitvorming moet wel altijd toezien op een zorgvuldig proces waarbij belanghebbenden worden gehoord. De belangen kunnen dan worden meegewogen.

    2.18 Er zijn geen termijnen voor het verlenen van vergunningen voor de aanleg van kabels en leidingen.

    FEIT. Voor bepaalde vergunningen of ontheffingen is wettelijk bepaald hoelang de maximale afhandelingstermijn van een aanvraag is. In veel gevallen is dat bij een ‘normale’ procedure acht weken. In ‘zwaardere’ procedures, waarbij andere partijen gehoord moeten of kunnen worden, kan een termijn van 26 weken zijn voorgeschreven. Deze termijnen zijn veelvoorkomend. Ook bestaat er de afhandeling van een ontheffing op basis van Wet natuurbescherming. De afhandeling van een dergelijke ontheffing duurt maximaal dertien weken.

    Voor de aanleg van een telecomkabel is een instemmingsbesluit nodig (wat geen vergunning is). Voor de afhandeling van aanvragen tot het verlenen van instemmingsbesluiten in het kader van de aanleg van telecomkabels was voor 1 oktober 2016 geen wettelijke termijn gesteld. Inmiddels is er in de Telecommunicatiewet een termijn van acht weken vastgelegd.

    Voor de afhandeling van andere kabels en leidingen is er geen wettelijk kader. Er wordt wel een termijn wel benoemd in de decentrale regelgeving. Daarbij wordt vaak aangehaakt bij de uit de wet voortvloeiende algemene redelijke termijn van acht weken.

    2.19 Afwijkende uitvoering van een vergunning moet vooraf gemeld worden bij de gemeente.

    FEIT. Veel vergunningsstelsels zijn gebaseerd op een verbod om te handelen zonder in het bezit te zijn van een door een bevoegde overheidsinstantie verleende vergunning. Mooie voorbeelden zijn opgenomen in de Wabo, maar ook in bijvoorbeeld de Spoorwegwet. Hierin wordt aangegeven dat ter bescherming […] van de hoofdspoorwegen […] het verboden is zonder vergunning van de Minister gebruik te maken van de hoofdspoorwegen en de daarnaast gelegen gronden door […] aan, op, in, onder, boven of naast de hoofdspoorweg, […], kabels, leidingen of beplantingen aan te brengen […]. Daar komt bij dat het werk of de werkzaamheden overeenkomstig de vergunning en de voorschriften moet(en) worden uitgevoerd. Als dat niet het geval is, dan wordt het verbod waarvoor de vergunning dient, overtreden. Daarom moet een afwijkende uitvoering van een vergunning vooraf worden gemeld en goedgekeurd, omdat er anders in strijd met de wet- of regelgeving wordt gehandeld.

    2.20 Een gemeente kan een boete opleggen als er zonder vergunning een kabel of leiding wordt aangelegd.

    FABEL. Een boete is een punitieve, bestraffende last. Met een boete wordt de illegale situatie niet hersteld. Daarom legt de gemeente geen boete op, maar bijvoorbeeld een last onder dwangsom om de situatie te legaliseren.

    Het aanleggen van een kabel of leiding zonder een vergunning is in veel gevallen een overtreding van de wet- of regelgeving. Dit vanwege het feit dat de werkzaamheden voor het aanleggen, instandhouden of verwijderen van kabels leidingen zonder goedkeuring van het bevoegd gezag verboden zijn. Om dit tegen te gaan, hebben overheidsinstanties de mogelijkheid om handhavingsinstrumenten in te zetten om de naleving van de wetten te bevorderen en illegale situaties op te heffen. Zo kan een bestuursorgaan een bestuursrechtelijke sanctie opleggen zoals de last onder dwangsom. Door middel van een dwangsom kan een bevoegd gezag eisen dat een situatie wordt gelegaliseerd. Dit kan door een vergunning te verlenen of, indien dit niet mogelijk is, de kabel of leiding te laten verwijderen of anders aan te laten leggen.

    2.21 Een gemeente mag in een vergunning het voorschrift stellen dat Nederlandstalige stratenmakers, die bekend zijn met de voorgeschreven richtlijnen zoals VCA, CROW 96b, etc., de herstelwerkzaamheden verrichten.

    FABEL. Bij deze stelling wordt aangehaakt bij het Europees aanbestedingsrecht waarin wordt gesteld dat de eis dat de leidinggevende de Nederlandse taal machtig moet zijn, in beginsel moet mogen. Deze taaleis kan echter niet voor al het in te zetten personeel worden gesteld, want dat zou de regels van het vrij verkeer van diensten, goederen, kapitaal en personen doorkruisen en belemmeren. Er is bij het stellen van deze taaleis sprake van indirecte discriminatie (er wordt niet direct naar nationaliteit gediscrimineerd), omdat de Nederlandse taal geen gangbare Europese taal is. Het is wel te rechtvaardigen dat er geëist wordt dat een leidinggevende op het werk de Nederlandse taal dient te spreken.

    2.22 Het is mogelijk om de hoogte van de legeskosten te koppelen aan een goede dan wel slechte uitvoering van het werk.

    Leges

    Gemeenten zijn verantwoordelijk voor een groot aantal taken. Een deel van deze taken wordt in de vorm van een dienst individueel afgenomen door bewoners of bedrijven. Om gemeenten tegemoet te komen in de kosten die zijn gerelateerd aan deze taken, betalen afnemers van die diensten zogeheten leges. Leges verschillen daarin van belasting, waar geen rechtstreekse concrete tegenprestatie tegenover staat. (Bron: VNG)

    FABEL. Een gemeente kan leges heffen voor de diensten die zij levert. Hierbij kan het gaan om de dienst tot het verlenen van een paspoort of het afhandelen van een vergunningsaanvraag. Het heffen van leges voor de afhandeling van een vergunning voor de aanleg van kabel of leiding is dus mogelijk. Het heffen van leges moet wel ten dienste staan van de werkzaamheden in het kader van de afhandeling van een dergelijke aanvraag. Het is dan ook niet mogelijk om de hoogte van de legeskosten aan te passen aan een goede of slechte uitvoering van het werk.

    Er zijn wel andere mogelijkheden voor de overheid om ervoor te zorgen dat het werk op een goede manier wordt uitgevoerd. Gedacht kan worden aan de verplichting om na de werkzaamheden de grond weer terug te brengen in oude staat. Indien het werk niet conform instemmingsbesluit of vergunning is uitgevoerd, kan er een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd om ervoor te zorgen dat de uitvoerder het werk aanpast.

    2.23 Een gemeente is vrij in het bepalen in de hoogte van de leges voor vergunningaanvragen en instemmingsbesluiten.

    FEIT. Een gemeente heeft de zelfstandige bevoegdheid om te bepalen of zij leges gaat heffen voor een bepaalde dienst en hoe hoog die leges zullen zijn. Dat is de reden waarom er in Nederland een groot verschil zit tussen verschillende gemeenten ten aanzien van de hoogte van de legeskosten die zij rekenen. Om te borgen dat de kosten transparant zijn, moet er wel een legesverordening met een daarbij behorende tarieventabel door de raad zijn vastgesteld. Aangetekend moet worden dat niet voor alle diensten leges geheven kunnen worden en dat er eventueel een vrijstelling kan worden gegeven, bijvoorbeeld voor diensten waarvoor al via de grondexploitatie een bedrag in rekening is gebracht. Daarnaast is het van belang dat een gemeente geen ‘winst’ mag boeken, zodat de legeskosten niet mogen uitstijgen boven de kostendekkendheid van de geleverde diensten. Leges worden ook in een accountantscontrole meegenomen.

    2.24 Een overheidsinstantie is verantwoordelijk als er ongelukken gebeuren door verkeerde voorschriften in een vergunning.

    FABEL. Dit is een hele lastige stelling. Feit is dat een overheidsinstantie besluiten kan nemen die achteraf onrechtmatig of niet goed blijken te zijn. Er kan dan sprake zijn van een onrechtmatige overheidsdaad. Het verlenen van een vergunning is een besluit en eventuele daarin genoemde voorschriften zijn onderdeel van dit besluit. Als een van deze voorschriften dwingend is voorgeschreven, maar uiteindelijk in strijd blijkt te zijn met wet- of regelgeving dan zou dat kunnen vallen onder de aansprakelijkheid van die overheidsinstantie. Een voorbeeld waarbij dit speelde was het Utrechtse trapongeluk. Over het algemeen wordt er wel terughoudend geoordeeld over de aansprakelijkheid van een overheidsinstanties. Het is vaak moeilijk te bewijzen of de verkeerde voorschriften hebben geleid tot het ongeluk; ofwel het causale verband moet worden aangetoond.

    2.25 Alleen als een overheidsinstantie een onrechtmatige daad pleegt, kan er recht op schadevergoeding ontstaan.

    Nadeelcompensatie

    Nederland kent verschillende bestuursorganen (overheden). Gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk. Al deze overheden voeren wettelijke taken uit, aangemerkt als een rechtmatig overheidsoptreden, zoals wegbeheer. Wanneer bij de uitvoering van die wettelijke taak belanghebbenden nadeel ondervinden, kunnen deze onder omstandigheden een vergoeding vragen voor de geleden schade, voor zover deze schade het normaal maatschappelijk risico overstijgt. Dit wordt nadeelcompensatie genoemd. Een voorbeeld is waardevermindering van een woning doordat een bestemmingsplanwijziging mogelijk maakt dat er een bouwproject gerealiseerd wordt, wat leidt tot uitzichtbeperking, geluidstoename en omgevingsverslechtering. Dit principe wordt ook toegepast bij kabels en leidingen, waarbij de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de NKL’99 heeft opgesteld voor de gevallen waarbij infrastructurele projecten van rijks- en spoorwegen ertoe leiden dat kabels of leidingen aangepast moeten worden. De NKL’99 is een materiële invulling van de nadeelcompensatie in die situatie.

    FABEL. Er zijn verschillende redenen voor een schadevergoeding. Dit kan het geval zijn als iemand iets kapot maakt van een ander. Er is dan sprake van een onrechtmatige daad. Ook kan het zo zijn dat iemand werkzaamheden op een verkeerde wijze heeft uitgevoerd. Dan is er sprake van wanprestatie. Ten aanzien van de overheid is er nog een ‘aparte’ categorie. Dat is, in tegenstelling tot de onrechtmatige overheidsdaad, de rechtmatige overheidsdaad. Deze rechtmatige overheidsdaad is gebaseerd op een besluit van een overheidsinstantie, bijvoorbeeld de gemeenteraad, dat leidt tot schade voor een bedrijf of particulier. Het besluit is rechtmatig genomen (het is democratisch besloten), maar leidt wel tot (een onredelijke) schade voor een bepaalde partij. Een voorbeeld hiervan is planschade; schade door aanpassing van een bestemmingsplan. Ook kan er schade ontstaan door een wegreconstructie waarbij kabels en leidingen moeten worden aangepast. De vergoeding van een dergelijke schade valt, in publiekrechtelijke zin, onder de noemer nadeelcompensatie.

    3. Planologie

    3.1 Een gemeente is verplicht om in een ontwerpbestemmingsplan de belangen van de netbeheerder(s) wettelijk mee te wegen.

    FABEL. De gemeente moet een bestemmingsplan opstellen op basis van een goede ruimtelijke onderbouwing. In een goede ruimtelijke onderbouwing worden de gevolgen van de ruimtelijke plannen op en in de omgeving beschreven. Hierbij kan gedacht worden aan archeologie en cultuurhistorie, flora en fauna, waterhuishouding, externe veiligheid, luchtkwaliteit, bodemkwaliteit en geluid. Uitgangspunt is dat de ruimtelijke plannen en dus het bestemmingsplan leiden tot een ‘goede ruimtelijke kwaliteit’. Ook de economische uitvoerbaarheid van een plan is belangrijk. Vanuit de wet en de jurisprudentie vloeit voort dat relevante aspecten getoetst moeten worden. Andere belangen kunnen ook een rol spelen in de besluitvorming, maar hier is geen wettelijk basis voor. De belangen van netbeheerders of andere ondergrondse partijen kunnen meegewogen worden. In een bestemmingsplanprocedure is het verplicht om iedereen in de gelegenheid te stellen om zienswijzen in te dienen. Hier kunnen ook de netbeheerders gebruik van maken, zodat hun belangen kunnen worden meegewogen.

    3.2 Er bestaat bij planontwikkelingen geen wettelijk afwegingskader voor kabels en leidingen.

    FEIT. Er is bij planontwikkelingen geen wettelijk afwegingskader voor kabels en leidingen. Voor andere aspecten zijn er wel kaders waar aan getoetst kan worden. Te denken valt hierbij aan gestelde grenswaarden voor luchtkwaliteit of geluid. Ook kan gedacht worden aan mitigerende maatregelen die genomen kunnen worden in het kader van te kappen bomen. Een verantwoording voor de effecten van planontwikkelingen op kabels en leidingen bestaat niet. Hierdoor wordt de ondergrondse infrastructuur vaak laat meegenomen tijdens de planvorming en bij de planologische borging bij ruimtelijke ontwikkelingen. Dit kan leiden tot dure verleggingen.

    3.3 Een gastransportleiding moet planologisch worden geborgd.

    FEIT. Het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen valt onder ‘externe veiligheid’. Dit onderwerp betreft de risico’s voor mens en milieu bij gebruik, opslag en vervoer van bepaalde gevaarlijke stoffen. Bij externe veiligheid is er een begrensde risiconormering die niet overschreden mag worden bij mogelijke ongelukken (bijvoorbeeld: de kans dat er iets gebeurt, mag hooguit één op een miljoen zijn waarbij hooguit x slachtoffers vallen). Voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen zijn regels opgenomen in het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb). In dit besluit is bepaald dat de gemeente bepaalde buisleidingen, zoals een gastransportleiding, planologisch moet borgen in het bestemmingsplan. Dit gebeurt door het vaststellen van een dubbelbestemming. Binnen deze dubbelbestemming mag niet gebouwd worden of graafwerkzaamheden worden uitgevoerd zonder een omgevingsvergunning van de gemeente. Deze vergunning kan in deze gevallen dan alleen verleend worden als de leidingbeheerder positief heeft geadviseerd.

    3.4 Het is wettelijk verplicht dat voorafgaande aan de aanleg van een nieuwe (gas)leiding eerst het bestemmingsplan is gewijzigd.

    FEIT. Een bestemmingsplan is een juridisch planologisch instrument dat voor iedereen bindend is. Als er werkzaamheden worden uitgevoerd in strijd met het bestemmingsplan of zonder vergunning, handelt men illegaal. Dit betekent dat er handhavend door de gemeente opgetreden kan worden door middel van het opleggen van een dwangsom of het uitoefenen van bestuursdwang. Een voorbeeld van dat laatste is het verwijderen van een illegaal gebouwd schuurtje door de gemeente op kosten van de eigenaar. Het aanleggen van een (gas)leiding kan ook niet voordat dit planologisch is geborgd. Sterker nog, de wet schrijft specifiek voor dat de aanleg of vervanging van een buisleiding voor vervoer van gevaarlijke stoffen, zoals aardgas, slechts toegestaan is als dit in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan of als er voor die aanleg of vervanging een omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (afwijking van het bestemmingsplan).

    3.5 Een gemeente is verplicht om hoogspanningskabels op te nemen in een bestemmingsplan.

    FABEL. Een gemeente is alleen verplicht om buisleidingen die zijn genoemd in het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) op te nemen in een bestemmingsplan. Dit zijn specifieke buisleidingen met een specifieke inhoud, zoals buisleidingen voor aardgas of buisleidingen voor aardolieproducten. Hierbij hangt het ook nog van de diameter van de buisleiding af of de gemeente de leiding verplicht moet opnemen. Het vastleggen van een ondergrondse hoogspanningskabel in een bestemmingsplan is niet verplicht, omdat deze niet kabel valt onder het Bevb. Toch kan het in veel gevallen verstandig zijn om zo’n belangrijke kabel toch te bestemmen. Dit gebeurt daarom ook door veel gemeenten. Een gemeente is namelijk vrij om belangrijke kabels of leidingen toch op te nemen in een bestemmingsplan, waarbij ook gedacht kan worden aan watertransportleidingen of persleidingen van het waterschap. Het opnemen van een kabel of leiding leidt ertoe dat er een ‘aanlegstelsel’ zal gaan gelden. Dit betekent dat er een omgevingsvergunning van de gemeente voor bouw- of graafwerkzaamheden binnen de zone van de bestemde kabel of leiding nodig is. De netbeheerder heeft in het kader van de vergunningverlening een adviserende rol.

    3.6 Bij ontwikkelingen buiten de belemmeringenstrook van een buisleiding hoeft nooit rekening te worden gehouden met deze buisleiding.

    FABEL. De gemeente moet toetsen aan de voorschriften die horen bij de bestemming waar de ontwikkeling gaat plaatsvinden. Als zo’n ontwikkeling buiten de belemmeringenstrook is gelegen, hoeft hier in principe geen rekening mee gehouden te worden. Maar net zoals er bij de aanleg van een buisleiding voor gevaarlijke stoffen rekening gehouden moet worden met risicoverhogende objecten, moet ook bij het realiseren van risicoverhogende objecten rekening gehouden worden met reeds aanwezige buisleidingen voor gevaarlijke stoffen, óók als de ontwikkeling gelegen is buiten de belemmerende strook. Voorbeelden van risicoverhogende objecten zijn windmolens (risico bij afbreken wiek), bochten in een spoorbaan (risico bij ontsporing) of hoogspanningsleidingen (risico wederzijdse beïnvloeding). Bij het realiseren van een risicoverhogend object nabij een leiding zal de initiatiefnemer rekening moeten houden met de leiding. In de berekening van de risico’s, de kwantitatieve risicoanalyse (quantitative risk assessment, QRA), wordt hier aandacht aan besteed. De gemeente beoordeelt de aanvaardbaarheid, zoals de afstand tussen risicoverhogende objecten en buisleidingen.

    3.7 Het wettelijk kader van het vergunningsvrij bouwen houdt geen rekening met planologische beschermingszones.

    FABEL.

    In bepaalde gevallen kan er in Nederland gebouwd worden zonder dat er een vergunning nodig is; het zogeheten vergunningsvrij bouwen. Het gaat dan vaak om kleine bouwwerkjes van maximaal 15 m2. Maar dat wil niet zeggen dat zulke bouwwerkjes overal gebouwd mogen worden. Ook bij vergunningsvrij bouwen moet rekening gehouden worden met planologische beschermingszones zoals voor gasleidingen. Deze ‘uitzondering op de uitzondering’ is wettelijk vastgelegd, maar wordt vaak over het hoofd gezien. Zo kunnen er situaties ontstaan waarbij bouwwerken op kabels en leidingen worden geplaatst waarvoor eigenlijk een planologische beschermingszone geldt. Op die wijze schuurt het wettelijk kader van het ‘vergunningsvrij bouwen’ wel met planologische beschermingszones.

    3.8 De gemeente is verantwoordelijk voor de ruimtelijke onderbouwing van het bestemmingsplan als een kabel of leiding planologisch vastgelegd moet worden.

    FABEL. De gemeente is verplicht om voor de gronden binnen haar grondgebied één of meerdere bestemmingsplannen vast te stellen. De gemeente moet hier zorg voor dragen waarbij de gemeenteraad uiteindelijk de bevoegdheid heeft om het bestemmingsplan vast te stellen. Bij de nieuwe aanleg van een buisleiding voor gevaarlijke stoffen die verplicht opgenomen moet worden in een bestemmingsplan of bij de aanleg van een kabel of leiding waarvoor de aanlegger het wenselijk acht om deze planologisch vast te leggen, is het de verantwoordelijkheid van die initiatiefnemende partij om alle informatie aan te dragen om het bestemmingsplan aan te passen. Er zal een procedure doorlopen moeten worden waarbij de initiatiefnemer een goede ruimtelijke onderbouwing moet aanleveren waaruit blijkt dat het aanleggen van een kabel of leiding planologisch verantwoord is. Het is wel aan de gemeente om op basis van de aangeleverde onderbouwing een besluit hierover te nemen.

    3.9 De aanleg van kabels en leidingen kunnen planologisch gemeentelijk overstijgend worden ingepast via een provinciaal of rijksinpassingsplan.

    FEIT. Ook het Rijk en de provincies hebben de bevoegdheid om bestemmingsplannen te maken. In die situaties wordt gesproken van inpassingsplannen. Met dit instrument kunnen de nationale en/of provinciale belangen ruimtelijk vastgelegd worden. Dergelijke inpassingsplannen zijn bijvoorbeeld zichtbaar bij de aanleg van windmolenparken. Een inpassingsplan is een goede oplossing voor kabel- of leidingtracés die gemeentegrens overstijgend zijn. Geregeld lopen deze tracés namelijk over het grondgebied van verschillende gemeenten. Daarbij kan ook het beheergebied van een waterschap of een andere overheidsinstantie worden doorkruist.

    3.10 Het Rijk heeft geen handhavingsmiddelen om de bepalingen uit de Structuurvisie Buisleiding (SVB) na te laten leven.

    FEIT. Een structuurvisie is een inhoudelijk richtinggevend document binnen de kaders van de ruimtelijke ordening. Gemeenten, provincies en het Rijk zijn verplicht om in het kader van een goede ruimtelijke ordening voor hun grondgebied één of meer structuurvisies vast te stellen. Een structuurvisie bevat de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid en licht toe hoe men verwacht dat beleid uit te voeren. Ook is een structuurvisie mogelijk voor deelaspecten van het ruimtelijk beleid. Zo heeft het Rijk de Structuurvisie Buisleidingen (SVB) vastgesteld waarin is opgenomen dat in Nederland ruimte moet worden gereserveerd voor toekomstige buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Het gaat daarbij om ondergrondse buisleidingen voor het transport van aardgas, olieproducten en chemicaliën, die provinciegrens- en vaak ook landsgrensoverschrijdend zijn. De SVB geeft een hoofdstructuur van verbindingen aan waarlangs ruimte moet worden vrijgehouden.

    Een structuurvisie, en dus ook de SVB, heeft geen direct bindende werking. Hierdoor kunnen er ook geen verplichtingen opgelegd worden. Een structuurvisie is namelijk een beleidskader en geen toetsingskader zoals een bestemmingsplan. Een bestemmingsplan roept verplichtingen in het leven waaraan getoetst kan worden door middel van vergunningverlening. Daarnaast kan er in tegenstelling tot de structuurvisie wel opgetreden worden, met een dwangsom of bestuursdwang, als er in strijd wordt gehandeld met het bestemmingsplan.

    Ten overvloede kan nog wel worden gemeld dat het Rijk of de provincies een inpassingsplan kunnen opstellen wanneer gemeenten bestemmingsplannen maken die significant in strijd zijn met de SVB of met een provinciale structuurvisie. De bepalingen van een inpassingsplan moeten door gemeenten worden gerespecteerd.

    3.11 Een leidingstelsel is een bouwwerk.

    FEIT. Bouwwerken worden in de volksmond beschouwd als bovengrondse gebouwen. Ook voor kunstwerken, zoals viaducten, bruggen en tunnels, is het zelden de vraag of deze onder de noemer ‘bouwwerk’ vallen. Dit is anders als het gaat om buis- en leidingstelsels; hierover zijn de meningen verdeeld en het is niet wettelijk gedefinieerd of dit bouwwerken zijn. Wel heeft de rechter daar een oordeel over geveld. De rechter heeft de volgende definitie geven van een bouwwerk: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Omdat een leidingstelsel een constructie is dat direct met de grond verbonden is, dan wel direct steunt vindt in de grond, en bedoeld is om ter plaatse Te functioneren, moet een leidingstelsel worden gezien als een bouwwerk.

    3.12 Voor de aanleg van een buis- en leidingstelsel is geen bouwvergunning nodig.

    FEIT. De wet bepaalt dat het verboden is om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Hiermee wordt bedoeld dat een bouwwerk alleen gebouwd mag worden als een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ (voorheen de bouwvergunning) is afgegeven door de gemeente. Een buis- of een leidingstelsel is een bouwwerk, wat zou betekenen dat er een ‘bouwvergunning’ nodig is voor de aanleg. Er zijn echter bouwwerken die vergunningsvrij gebouwd mogen worden. Dit is opgenomen in het Besluit omgevingsrecht. Buis- of leidingstelsels vallen onder dit vergunningsvrije regime.

    3.13 Voor de aanleg van een buis- en leidingstelsel is nooit een aanlegvergunning nodig.

    FABEL. De wet bepaalt dat het verboden is om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk (geen bouwwerk zijnde) of van werkzaamheden als een vergunning is voorgeschreven in een bestemmingsplan. Hiermee wordt bedoeld dat bepaalde werkzaamheden alleen mogen worden uitgevoerd als een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het uitvoeren van een werk’ (voorheen de aanlegvergunning) is afgegeven door de gemeente. Hierbij kan gedacht worden aan werkzaamheden als het aanleggen, verbreden of verharden van wegen, het afgraven, ophogen of egaliseren van de bodem, het aanbrengen van diepwortelende beplantingen of bomen, of het uitvoeren van heiwerkzaamheden of op een andere wijze indrijven van voorwerpen in de bodem. Ook voor het aanleggen van kabels en leidingen kan een aanlegvergunning nodig zijn. Dit moet dan wel zijn vereist in een aanlegvergunningstelsel in een bestemmingsplan. Zo’n stelsel wordt voorgeschreven als andere omgevingsaspecten moeten worden beschermd, zoals archeologische of natuurwaarden. Ook kan een aanlegvergunningstelsel verplicht worden gesteld bij andere buisleidingen, zoals gasleidingen. Dan mag er niet gegraven worden en/of geen kabels en leidingen worden aangelegd zonder een vergunning die wordt verleend op basis van het advies van die desbetreffende netbeheerder.

    3.14 Er hoeft altijd maar één omgevingsvergunning worden afgegeven door de gemeente.

    FABEL. Voor de aanleg van een kabel of leiding kunnen verschillende vergunningen nodig zijn. Zo bestaat de mogelijkheid dat op basis van een leidingverordening een vergunning verleend moet zijn om een kabel of leiding te mogen aanleggen. Ook kan het zo zijn dat op basis van een aanlegvergunningstelsel vanuit het bestemmingsplan een omgevingsvergunning (een aanlegvergunning) noodzakelijk is om de werkzaamheden te mogen uitvoeren. Deze laatste vergunning kan voor verschillende redenen nodig zijn. Met name bij de aanleg van een lang tracé kunnen er verschillende bestemmingen gelden met verschillende aanlegverplichtingen. Aan al deze verplichtingen moet worden voldaan; geen aantasting van de natuur, geen aantasting van een grondwatergebied, etc. De toetsing van deze (deel)aspecten vindt plaats via een omgevingsvergunning; dit kan met één vergunning. Als een aanvrager echter de deelaspecten wil opknippen, dan moeten er voor deze deelaspecten separaat omgevingsvergunningen worden aangevraagd en verleend.

    3.15 Er is geen keurvergunning nodig als de gemeente al een vergunning voor de aanleg van een kabel of leiding heeft verleend.

    FABEL. Ieder vergunningstelsel heeft zijn eigen doel. Zo wordt een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ (voorheen de bouwvergunning) verleend om de veiligheid van een bouwwerk te waarborgen. Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken (voorheen de aanlegvergunning) ziet toe op de bescherming van bijvoorbeeld archeologische waarden of op de belangen van een bepaalde netbeheerder. Een watervergunning is nodig voor de bescherming van een waterstaatswerk, bijvoorbeeld een dijk, of ter bescherming van het grondwater. De verschillende belangen worden getoetst en geborgd in het daarvoor gemaakte vergunningstelsel. Voor één bepaalde handeling, zoals het aanleggen van een kabel of leidingen, kunnen daarom verschillende vergunningen nodig zijn die ook nog door verschillende bevoegde gezagen (de gemeente, de provincie, het waterschap of het Rijk) verleend kunnen worden.

    3.16 Voor de aanleg van een kabel of leiding heb je altijd een gemeentelijke vergunning nodig.

    FABEL. In de Telecommunicatiewet is bepaald dat een instemmingsbesluit voorafgaande aan de aanleg van telecomkabel afgegeven moet worden door een gemeente. Voor andere kabels en leidingen bestaat er echter geen vergelijkbare wet waarin dit is bepaald. Er is dus niet automatisch een vergunningstelsel voor kabels en leidingen binnen een gemeente van kracht. Wel heeft een gemeente een zelfstandige bevoegdheid om een verordening vast te stellen waarin dit is geregeld; een leidingverordening of een Algemene verordening ondergrondse infrastructuur (een AVOI). Op basis van zo’n verordening kan het noodzakelijk zijn dat er een vergunning nodig is om een kabel of leiding aan te leggen. Hierbij moet wel gemeld worden dat er soms tussen gemeenten en netbeheerders onderlinge afspraken gelden, al dan niet vastgelegd in een overeenkomst. Deze afspraken hebben voorrang op een verordening. Mocht er tussen partijen afgesproken zijn dat geen vergunning aangevraagd hoeft te worden, dan gaat die afspraak vóór de bepalingen van de verordening.

    3.17 De Omgevingswet zal eenduidigheid brengen in de voorschriften en vereisten die door overheidsinstanties worden gevraagd.

    FEIT. De huidige regelgeving is, afgezet tegen de Omgevingswet, versnipperd. De Omgevingswet zal veel wetten bundelen. Zo worden 26 wetten (samen goed voor 4.700 artikelen), 117 algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en ongeveer 120 ministeriële regelingen samengevoegd tot één wet die ongeveer 350 artikelen, 4 AMvB’s en zo’n 10 ministeriële regelingen zal beslaan. Dit betekent nog niet dat de huidige verplichtingen die de fysieke leefomgeving raken, zullen verdwijnen. De regels over de activiteiten die bijvoorbeeld de natuur, de bodem, het water, etc. raken, zullen inhoudelijk niet significant veranderen. Wel wordt er meer structuur aangebracht en zullen er nieuwe instrumenten worden geïntroduceerd zoals het omgevingsplan. Ook zorgt de Omgevingswet ervoor dat de indieningsvereisten en de termijnen worden geüniformeerd. In dat kader zal er meer eenduidigheid worden gebracht in de verschillende manieren van het aanvragen van vergunningen, meldingen, ontheffingen en toestemmingen.

    3.18 Een leidingverordening kan niet opgenomen worden in een (tijdelijk) omgevingsplan.

    FABEL. De Omgevingswet omschrijft nauwkeurig welke elementen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Zo wordt aangegeven dat bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed er in ieder geval toe behoren. Tot ‘infrastructuur’ wordt ook energie-infrastructuur, telecommunicatie-infrastructuur, buisleidingen, openbare hemelwater- en ontwateringsstelsels en vuilwaterriolen, en infrastructuur voor watervoorzieningswerken gerekend. Verder wordt in de Omgevingswet aangegeven dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Dit zijn dus ook regels die betrekking hebben op de ondergrondse infrastructuur. Een leidingverordening kan dus opgenomen worden in een tijdelijk omgevingsplan, maar zal naar alle waarschijnlijkheid opgenomen moeten worden in een definitief omgevingsplan dat in 2029 verplicht is voor alle gemeenten.

    3.19 De Omgevingswet vervangt de Belemmeringenwet Privaatrecht.

    Gedoogplicht

    Met een gedoogplicht zorgt de overheid ervoor dat bepaalde werkzaamheden kunnen worden uitgevoerd, ongeacht de toestemming van een eigenaar of andere rechthebbende van grond. Het betreft activiteiten die geen onteigening rechtvaardigen en waarbij de belangen van de rechthebbende – in verhouding tot het doel dat de overheid dient – nauwelijks worden geschaad. (Bron: infomil.nl).

    In het geval van kabels en leidingen heeft de overheid juist een gedoogplicht: een gemeente is volgens de Telecommunicatiewet verplicht om de aanleg van een openbaar elektrisch communicatienetwerk, oftewel telecomkabels, in de openbare ruimte (waarvan zij beheerder of rechthebbende is) te gedogen.

    FEIT. Bij de invoering van de Omgevingswet zal de Belemmeringenwet Privaatrecht, evenals een groot aantal andere sectorale wetten waarin regelingen voor gedoogplichten zijn opgenomen, komen te vervallen. Voor een goede omschakeling tussen het huidige en het nieuwe recht is er een overgangsregeling opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet. De Belemmeringenwet Privaatrecht kent twee besluiten: de erkenning van het openbaar belang en de gedoogplichtbeschikking. Onder de Omgevingswet wordt dit één besluit. Het overgangsrecht regelt dat een onherroepelijk besluit tot erkenning van het openbaar belang blijft gelden. Net als bij de Belemmeringenwet Privaatrecht kan volgens de Omgevingswet een gedoogplicht worden aangevraagd in het licht van een werk van algemeen belang; een term die in de Omgevingswet wordt uitgewerkt. Zo worden verschillende activiteiten aangemerkt als een werk van openbaar belang, waaronder een elektriciteitsnet, een gasnet en leidingen ten behoeve van de levering van warmte. Ook de infrastructuur die nodig is voor de productie en distributie van drinkwater zoals bedoeld in de Drinkwaterwet wordt door de Omgevingswet aan gemerkt als een werk van openbaar belang.

    3.20 Telecommunicatiekabels maken geen onderdeel uit van de Omgevingswet.

    FABEL. In de Omgevingswet staat de fysieke leefomgeving centraal. De wet heeft betrekking op activiteiten die plaatsvinden in, betrekking hebben op of effect hebben op deze fysieke leefomgeving. Dit zijn activiteiten die in ieder geval samenhangen met elementen zoals water, bodem, lucht, natuur, erfgoed, etc. In de Omgevingswet wordt specifiek onder deze elementen ook de term ‘infrastructuur’ genoemd. Onder infrastructuur worden verstaan: wegen en vaarwegen, waaronder routenetwerken voor wandelen, fietsen en varen, spoorwegen, havens, luchthavens, energie-infrastructuur, buisleidingen, openbare hemelwater- en ontwateringsstelsels en vuilwaterriolen, infrastructuur voor watervoorzieningswerken als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drinkwaterwet en andere vitale infrastructuur. Waar in eerste instantie de telecommunicatie-infrastructuur niet was opgenomen in de definitie is deze uiteindelijk wel toegevoegd. Zodoende maken telecommunicatiekabels ook onderdeel uit van de Omgevingswet.

    3.21 Er bestaat discussie of een telecommunicatieverordening opgenomen mag worden in een omgevingsplan.

    FEIT. Op 1 januari 2022 moeten gemeenten een (tijdelijk) omgevingsplan hebben vastgesteld. De definitieve implementatie van het omgevingsplan moet in 2029 doorgevoerd zijn. Op het gebied van kabels en leidingen roept dit vragen op. Gemeenten moeten in het omgevingsplan verordeningen opnemen die toezien op de fysieke leefomgeving . De in de Telecommunicatiewet verplicht gestelde telecommunicatieverordening wordt echter in de overgangsregeling niet benoemd als een verordening die onderdeel kan zijn van het omgevingsplan. Deze juridische invalshoek leidt ertoe dat diverse instanties, zoals de VNG, aangeven dat de integratie van de telecommunicatieverordening, in tegenstelling tot een leidingverordening, niet mogelijk is. Het Ministerie van EZK, de partij die de telecommunicatiewetgeving in haar portefeuille heeft, is echter van mening dat het omgevingsplan het aangewezen instrument is om de telecommunicatieverordening in te verwerken.

    3.22 In de Omgevingswet wordt voor bepaalde situaties de diepteligging voor de aanleg van kabels en leidingen wettelijk voorgeschreven.

    FEIT. Het Besluit activiteiten leefomgeving (BAL) is een uitwerking van de Omgevingswet, een zogeheten AMvB. In dit besluit zijn ‘beperkingengebieden’ beschreven, zoals rijkswegen en spoorwegen. Ten aanzien van activiteiten rond rijkswegen is specifiek aangegeven op welke wijze kabels en leidingen gesitueerd moeten worden. Zo wordt er een diepteligging van 0,8 m voorgeschreven en dienen de kabels en leidingen 1,5 m buiten de situering van de geleiderail geplaatst te worden. Ook moeten na de aanleg van de ondergrondse infrastructuur revisietekeningen worden overgelegd. In deze revisietekening moeten naast de x- en y-coördinaten ook de z-coördinaten worden aangegeven. Dit geldt tevens voor activiteiten rond spoorwegen. In dat kader komen er daadwerkelijk wettelijk bepalingen ten aanzien van de diepteligging. Hierbij dient gemeld te worden dat de bepalingen in het BAL niet gelden voor decentrale overheden. Zij kunnen hun eigen regels vaststellen in een verordening en de eventueel daarbij behorende nadere regels of handboeken.

    3.23 Onder de Omgevingswet behelst de beslistermijn door Rijkswaterstaat vier weken in plaats van de huidige acht weken.

    FEIT. Op basis van de huidige Wet beheer rijkswaterstaatswerken moet voor werkzaamheden die worden uitgevoerd binnen het beheergebied van de rijksweg een vergunning worden aangevraagd. Deze vergunningplicht zal onder de nieuwe Omgevingswet vervallen en worden vervangen door een meldingsplicht. Deze meldingsplicht is opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (BAL). De soorten activiteiten die onder de meldingsplicht vallen, zijn daarin uitvoerig omschreven. Zo valt een gestuurde boring ook onder de meldingsplicht.

    Ter verduidelijking moet gemeld worden dat in de BAL is aangegeven dat het is verboden een activiteit als bedoeld in artikel 8.19 (het aanleggen of verwijderen van een kabel of leiding) te verrichten zonder dit minstens vier weken en hoogstens een jaar voor het begin ervan te melden. Het verdient aanbeveling hierover vroegtijdig contact met Rijkswaterstaat te zoeken, bijvoorbeeld omdat er een verkeersmaatregel moet worden aangevraagd. Bovendien kan Rijkswaterstaat op grond van het BAL nog besluiten tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift. Voor het beperkingengebied rijkswaterstaatswerken wordt de huidige situatie op grond van de Waterwet met deels vergunningsplichtige en deels meldingsplichtig kabels en leidingen gecontinueerd.

    3.24 Onder de Omgevingswet geldt voor activiteiten rond spoorwegen alleen een meldingsplicht, net zoals voor activiteiten rond rijkswegen.

    FABEL. Voor activiteiten in het kader van de aanleg, instandhouding of verwijdering van kabels en leidingen rond (hoofd)spoorwegen geldt inderdaad vaak een meldingsplicht, waarbij de melding in ieder geval vier weken voor de aanvang van de werkzaamheden ingediend moet zijn. Deze meldingsplicht komt overeen met de meldingsplicht voor activiteiten rond rijkswegen. Er is echter een verschil: voor activiteiten rond (hoofd)spoorwegen geldt een speciaal verbod om zonder omgevingsvergunning werkzaamheden in het kader van kabels en leidingen uit te voeren in een beperkingengebied met betrekking tot een hoofdspoorweg of bijzondere spoorweg. Hierbij gaat het om elektriciteitskabels met een spanningsniveau van meer dan 1 kV in langsligging en om beschermbuizen voor kabels of leidingen die het spoor kruisen. Voor de laatste categorie gaat het om beschermbuizen die een diameter van meer dan 600 mm hebben, op een diepte van minder dan 6 m onder het maaiveld liggen of anders dan met een horizontaal gestuurde boring worden aangelegd.

    3.25 De Omgevingswet vervangt de NKL’99.

    FABEL. In de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet worden bepalingen opgenomen over nadeelcompensatie. Deze komen in de plaats van bestaande bepalingen in wetten, verordeningen en beleidsregels. Ze geven echter geen materiële invulling aan de wijze van berekening van nadeelcompensatie voor het aanpassen van kabels en leidingen. Hiervoor kan ook na inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving teruggevallen worden op beleidsregels zoals de NKL’99. Daarom kan niet worden gesteld dat de Omgevingswet de NKL’99 vervangt.

    3.26 In de Omgevingswet worden regels gesteld voor externe veiligheid.

    FEIT. In de Omgevingswet worden diverse bepalingen opgenomen omtrent het onderwerp externe veiligheid. Deze gelden ook voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Externe veiligheid komt onder andere in het Besluit activiteiten leefomgeving naar voren waarin gemeld wordt dat de milieubelastende activiteit tot het exploiteren van een buisleiding met gevaarlijke stoffen verboden is indien niet wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden. Een van die voorwaarden is dat groepsgebonden en plaatsgebonden risico’s moeten worden gewaarborgd. Zo mag het plaatsgebonden risico van het aanleggen of vervangen van een buisleiding op een afstand van vijf meter (gemeten vanuit het hart van de buisleiding) maximaal 1 op de 1.000.000 per jaar zijn. De afstand is vier meter voor een buisleiding voor aardgas met een druk van 1.600 tot en met 4.000 kPa.

    4. Elektriciteit-, gas- en waterregelgeving

    4.1 Elektriciteits- en gasbedrijven zijn monopolisten.

    FEIT. Nederland is opgedeeld in circa tien voorzieningengebieden voor elektriciteit en gas. In de wet is bepaald dat vanuit het Rijk beheerders worden aangewezen voor deze netwerken. Deze beheerders hebben ieder hun eigen voorzieningengebied, waarbij er binnen dat voorzieningengebied geen andere partij het elektriciteits/gasnet kan beheren. In dat kader zijn een elektriciteits- en gasbedrijven monopolist. Vaak zijn deze bedrijven geïntegreerd, maar dit hoeft niet het geval te zijn. Omdat er bij elke monopoliepositie, in welke sector dan ook, gewaakt moet worden voor de financiële afhankelijkheid van één partij, zijn deze bedrijven gebonden aan door het Rijk vastgestelde tarieven. Daarnaast hebben deze partijen, anders dan bijvoorbeeld telecompartijen, die in een concurrerende markt acteren, geen winstoogmerk.

    4.2 Een drinkwaterbedrijf heeft enkel als taak om het waterleidingnet te beheren.

    FABEL. Net als een elektriciteits- en een gasbedrijf heeft een drinkwaterbedrijf een monopoliepositie. Dit vanwege het feit dat ook een drinkwaterbedrijf een voorzieningsgebied (in dit geval: distributiegebied) door het Rijk heeft aangewezen gekregen. Binnen dit gebied heeft het drinkwaterbedrijf niet enkel de taak om de netten te beheren. Het drinkwaterbedrijf heeft namelijk anders dan elektriciteits- en gasbedrijven de exclusieve bevoegdheid en plicht tot het leveren van drinkwater. Het drinkwaterbedrijf is dan ook verplicht zowel drinkwater te distribueren als te produceren. Dit is een verschil met de andere twee monopolisten. Een elektriciteitsbedrijf mag geen deel uitmaken van een bedrijf dat elektriciteit produceert, levert of daarin handelt. Dit geldt ook voor een gasbedrijf.

    4.3 Binnen de grenzen van een gemeente kan maar één elektriciteitsbedrijf actief zijn.

    FABEL. Binnen de gemeentegrenzen kunnen verschillende elektriciteitsbedrijven actief zijn. Aan elk elektriciteitsbedrijf wordt een voorzieningsgebied toegewezen voor een periode van tien jaar. Dit gebied valt niet altijd samen met de grenzen van de gemeente. Gemeenten worden bijvoorbeeld wel eens heringedeeld, waarbij de grenzen van hun grondgebied verschuiven. Ook is het mogelijk dat het voorzieningsgebied wordt aangepast. Hierdoor kunnen er meerdere monopolisten binnen één gemeente actief zijn. In dergelijke gevallen is het vaak zo dat een bepaalde kern van een gemeente met een ander elektriciteitsbedrijf te maken heeft dan een andere kern. Het is niet mogelijk dat op één specifieke locatie twee elektriciteitsbedrijven actief zijn. Dit geldt overigens ook voor een drinkwaterbedrijf en een gasbedrijf.

    4.4 Een warmtebedrijf is een monopolist.

    FABEL. Anders dan drinkwater-, elektriciteits- en gasbedrijven, zijn bedrijven die warmtenetten aanleggen geen monopolisten. Er is nergens in de wet bepaald dat deze bedrijven een voorzieningsgebied of een distributiegebied hebben. Deze bedrijven kunnen dan ook door heel Nederland opereren. Bedrijven die in warmtenetten acteren op een concurrerende markt. Toch gaat een vergeljiking met de telecommunicatie-wereld niet geheel op. De data-infrastructuur heeft veel minder impact op de ondergrond dan een warmtenet. Het zal dan ook in de praktijk niet mogelijk zijn om verschillende warmtenetten aan te leggen op eenzelfde locatie, zoals dat bij telecomkabels wel kan. Het aanleggen van een warmtenet creëert praktisch gezien dus wel een monopoliepositie. De toekomstige Wet collectieve warmtevoorziening zal voor gemeenten handvatten bieden om de belangen voor haar ondergrond en burgers te borgen.

    4.5 Het aanvragen van een elektriciteitsaansluiting bij nieuwbouw kan alleen als er al straatnamen en adressen bekend zijn.

    FABEL. Straatnamen en adressen zijn duidelijke indicatoren voor het aanvragen van een elektriciteitsaansluiting. Voor de aansluitingsplicht zijn die echter niet leidend. De Elektriciteitswet richt zich op een WOZ-object. De aansluitingsverplichting heeft namelijk betrekking op ‘één of meer verbindingen tussen een net en een onroerende zaak’, waarbij voor het begrip onroerende zaak aansluiting is gezocht bij de Wet waardering onroerende zaken. Voor de elektriciteitsaansluiting wordt dus gekeken naar de WOZ-afbakening. Er zijn wel uitzonderingen, bijvoorbeeld als aantoonbaar kan worden gemaakt dat een onroerende zaak in de nabije toekomst wordt gesplitst. Dit is onder andere het geval als er een huisnummerbesluit van de gemeente kan worden overlegd. Daaruit kan bij verbouw worden opgemaakt dat er na realisatie meerdere afzonderlijke WOZ-objecten zullen ‘ontstaan’, waarvoor losse aansluitingen aangevraagd kunnen worden. Vooruitlopend op de daadwerkelijke splitsing kunnen er daardoor meerdere aansluitingen worden gerealiseerd.

    4.6 De termijn voor het realiseren van een elektriciteitsaansluiting is achttien weken.

    FEIT. De wettelijke regeling van elektriciteit is neergelegd in de Elektriciteitswet. Een beheerder van een elektriciteitsnet heeft de taak om deze netten in werking te hebben, te onderhouden, te herstellen, te vernieuwen en uit te breiden. Daarnaast heeft een netbeheerder de plicht om iedereen die daarom verzoekt, aan te sluiten op het door hem beheerde elektriciteitsnet tegen een vastgesteld tarief binnen een termijn van achttien weken. Er ontstaat nog wel eens discussie over de start van de termijn. Het komt geregeld voor dat een verzoeker van een aansluiting aangeeft dat de termijn ingaat op het moment dat het verzoek is ingediend, terwijl een beheerder van een elektriciteitsnet van mening is dat de termijn start op het moment dat er door de verzoeker akkoord is gegeven op de offerte. Omdat tussen verzoek en akkoord nog wel eens twee weken tijd kan zitten, kan dat verschil uitmaken. Feit is dat de wettekst aangeeft dat ‘…aansluiting wordt door de netbeheerder gerealiseerd binnen een redelijke termijn. Deze redelijk termijn is in ieder geval verstreken wanneer de gevraagde aansluiting niet is gerealiseerd binnen 18 weken nadat het verzoek om een aansluiting bij de netbeheerder in ingediend…”.

    4.7 De Gaswet verplicht een netbeheerder om altijd een gasaansluiting te realiseren.

    FABEL. Sinds 2018 is de Gaswet gewijzigd en bestaat er geen aansluitverplichting voor gas meer. Dit geldt echter alleen voor nieuw te bouwen bouwwerken of voor gebieden die door de gemeente zijn aangewezen als gebieden waar een warmtenet dienst gaat doen als energievoorziening. In andere gevallen is de netbeheerder verplicht een aansluiting te realiseren. Hierbij zijn de bepalingen uit het Bouwbesluit nog wel van belang. Het Bouwbesluit schrijft voor in welke gevallen de gasvoorziening moet zijn aangesloten op het openbare distributienet. Een aansluiting is voorgeschreven wanneer de aansluitafstand niet groter is dan veertig meter. Bij een grotere afstand is de aansluiting voorgeschreven wanneer de aansluitkosten niet hoger zijn dan ze zouden zijn bij een afstand van veertig meter.

    4.8 Netverzwaringen worden niet doorberekend in de elektriciteitstarieven.

    FEIT. Op basis van de Elektriciteitswet en de Tarievencode elektriciteit worden de tarieven en voorwaarden ten aanzien van de aansluit- en de transportverplichting berekend. Bij de vaststelling van de tarieven wordt al rekening gehouden met mogelijke netverzwaringen. Een netbeheerder mag buiten deze tarieven en besluiten om geen uitbreidingsinvesteringen in rekening brengen. Dit om ervoor te zorgen dat de elektriciteitstarieven transparant en eerlijk zijn. Hogere tarieven in rekening brengen kan alleen indien op verzoek van de aanvrager een zwaardere aansluiting wordt gelegd dan normaal gebruikelijk is.

    4.9 Een drinkwaterbedrijf moet haar net openstellen voor bluswatervoorzieningen.

    FABEL. De Wet veiligheidsregio’s wijst de gemeente aan als verantwoordelijk voor het voorkomen, beperken en het bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt. Deze wet is in werking getreden in 2010. Daarvóór was een en ander al in de Brandweerwet geregeld. De zorg voor de bluswatervoorziening ligt dan ook al geruime tijd bij de gemeenten. Het drinkwaterbedrijf heeft tot taak om te zorgen voor de distributie en productie van water in het haar toegewezen distributiegebied. Daarbij geldt er de verplichting om degene die het drinkwaterbedrijf verzoekt om een aansluiting, een aanbod te doen tot de levering van drinkwater. De waterleidingbeheerder heeft dus primair tot taak om de drinkwatervoorziening te borgen en om afnemers daarop aan te sluiten. Brandveiligheid is geen taak van de waterleidingbeheerder. Deze is dus niet verplicht om haar net open te stellen voor bluswatervoorzieningen.

    4.10 Een brandkraan kan zowel van de gemeente als van de waterleidingbeheerder zijn.

    FEIT. Het ligt aan de omstandigheden van het geval. Als een brandkraan onderdeel is van het waterleidingnetwerk, dan is de waterleidingbeheerder eigenaar van de brandkraan. Het netwerk is namelijk in zijn geheel zijn eigendom en kan niet gedeeltelijk (door zogeheten natrekking) in eigendom komen van verschillende grondeigenaren. Als de brandkraan echter technisch gezien geen onderdeel is van het netwerk, dan is de grondeigenaar, in veel gevallen (op openbare gronden) de gemeente, de eigenaar van de brandkraan. In zo’n geval is de brandkraan van het net af te scheiden zonder dat er ‘schade van betekenis aan een der zaken plaatsvindt’, bijvoorbeeld als de brandkraan na afscheiding nog te hergebruiken is. Het is dus inderdaad mogelijk dat de ene keer de gemeente en de andere keer de waterleidingbeheerder eigenaar is van de brandkraan.

    5. Telecommunicatiewet

    5.1 Lokale regels kunnen regels van de Telecommunicatiewet inperken.

    FABEL. De nationale wetgever stelt wetten op waar iedereen zich aan moet houden. In diverse wetten zijn bepalingen opgenomen die verplichtingen scheppen voor een gemeente of een andere overheidsinstantie. Hierbij kan gedacht worden aan beheerverplichtingen ten aanzien van het inzamelen van vuilnis (voor een gemeente) of het zuiveren van water (voor een waterschap). Ook het opstellen van een verordening kan verplicht worden gesteld. Zo vloeit uit de Telecommunicatiewet voort dat een gemeente een telecommunicatieverordening moet vaststellen. De Gemeentewet bepaalt dat een gemeente ook zelfstandig een verordening kan vaststellen. Hoewel het nergens in de wet is vereist, kan een gemeente bijvoorbeeld een leidingverordening of een AVOI (Algemene verordening ondergrondse infrastructuur) vaststellen. Deze verordeningen kunnen verschillende technische of processuele regels bevatten, maar moeten wel ten dienste staan van het doel waarvoor een verordening wordt opgesteld. Deze regels kunnen alleen een aanvulling op of afwijking van nationale wetgeving zijn voor zover de nationale wetgeving daarvoor ruimte biedt.

    5.2 De term ‘aanbieder’ wordt niet in de Telecommunicatiewet gedefinieerd.

    FEIT. De term ‘aanbieder’ komt welgeteld 327 keer voor in de Telecommunicatiewet. Ook wordt er, voor zover het de bepalingen uit hoofdstuk 5 betreft, aangegeven wie gelijk gesteld wordt met een aanbieder, namelijk degene die in eigen naam en voor eigen rekening telecomkabels aanlegt, in stand houdt en opruimt. Ook wordt er aangegeven wat onder het ‘aanbieden van een elektronisch communicatienetwerk’ wordt verstaan: het bouwen, exploiteren, beheren of beschikbaar stellen van een elektronisch communicatienetwerk. Uit die uitleg kan opgemaakt worden wie een aanbieder is. Een daadwerkelijke definitie ontbreekt echter.

    5.3 Voor een PoP-station geldt een gedoogplicht.

    PoP-station

    Net als voor elektriciteit zijn er voor het internet ook verdeelstations nodig. Het doorgeven van data gebeurt via een point of presence (PoP). In een PoP-stations wordt het landelijke glasvezelnet verbonden met lokale netwerken.

    FEIT. De Telecommunicatiewet richt zich niet alleen op de kabel zelf. In deze wet worden telecomkabels namelijk gedefinieerd als ‘fysieke geleidingsdraden die bestemd zijn voor de rechtstreekse overdracht van signalen tussen punten en de bij deze fysieke geleidingsdraden behorende ondergrondse ondersteuningswerken, beschermingswerken en signaalinrichtingen, alsmede inrichtingen, bestemd om daarin verbinding tot stand te brengen tussen fysieke geleidingsdraden in, op of boven openbare gronden enerzijds en fysieke geleidingsdraden in gebouwen en daarmee één geheel vormende gronden anderzijds dan wel tussen laatstgenoemde fysieke geleidingsdraden onderling’. Hieruit vloeit voort dat een PoP-station ook onder de noemer telecomkabel valt. Dit betekent dat ook voor dit soort bovengrondse kasten en voorzieningen de gedoogplicht geldt.

    5.4 Een gemeente mag de belangen van andere kabel- en leidingbeheerders niet meewegen bij de plaatsing van een telecomkast in de openbare ruimte.

    FEIT. De gemeente is volgens de Telecommunicatiewet verplicht om de aanleg van een openbaar elektrisch communicatienetwerk, oftewel telecomkabels, in de openbare ruimte (waarvan zij beheerder of rechthebbende is) te gedogen. Dit betekent dat een gemeente een beperkt wegingskader heeft bij de aanleg. Wel kan een gemeente met behulp van een instemmingsbesluit voorschriften stellen over de wijze van uitvoering. Deze voorschriften kunnen echter alleen maar toezien op de in de wet omschreven publieke belangen: de openbare orde, de veiligheid, de bereikbaarheid van gronden of gebouwen, de ondergrondse ordening en het voorkomen of beperken van overlast. Dit betekent dat de belangen van andere netbeheerders niet op zichzelf meegenomen mogen worden, maar wél als ze samenvallen met publieke belangen, zoals het belang van de ondergrondse ordening.

    5.5 Een agrariër moet soms telecomkabels in zijn grond gedogen.

    FEIT. De gedoogplicht voor telecomkabels geldt met name voor openbare gronden. In deze gronden moeten alle soorten telecomkabels worden toegestaan. Agrarische gronden zijn logischerwijs geen openbare gronden, maar in bezit van een private partij; de agrariër. Toch zijn er telecomkabels die door een dergelijke partij moeten worden gedoogd. Dit betreffen interlokale kabels. Interlokale kabels zijn kabels die telecomcentrales met elkaar verbinden en die geen onderdeel uitmaken van het fijnmazige netwerk dat verbindingen legt naar de eindgebruiker. Ook bij het gedogen van deze kabels geldt wel dat de aanwezigheid van de telecomkabels het gebruik van de gronden niet mag verstoren. Dat betekent dat na de aanleg van een kabel de agrariër zijn werkzaamheden gewoon moet kunnen blijven uitoefenen. Mocht het bijvoorbeeld noodzakelijk zijn om voor zijn bedrijfsvoering diep te ploegen, dan mag hij daarin niet belet worden door de ligging van een telecomkabel.

    5.6 Een telecomaanbieder moet op elk verzoek van de gemeente haar ongebruikte kabels opruimen op basis van de opruimplicht.

    Precario

    Gemeenten heffen precariobelasting (of kortweg: precario) als vergoeding voor het gebruik van openbare grond. De precariobelasting wordt specifiek geheven voor het plaatsen van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond. Voorbeelden van belaste voorwerpen zijn kabels en leidingen, terrassen, bouwmaterialen, zonneschermen, luifels, lichtreclames en vlaggen. (Bron: VNG)

    FABEL. Een gemeente moet kabels die ten dienste staan van openbare elektronische communicatienetwerken, ofwel telecomkabels, in openbare grond gedogen. Hierbij moet gedacht worden aan de openbare weg, pleinen, parken, etc. Dit zou betekenen dat telecomkabels die niet in gebruik zijn, niet hoeven te worden gedoogd en daarom op verzoek van een gedoogplichtige moeten worden verwijderd. De ‘opruimplicht’ gaat echter pas in als een telecomkabel meer dan tien jaar niet is gebruikt. Voorheen verviel de gedoogplicht na deze tien jaar, waardoor gemeenten precario konden gaan heffen voor ongebruikte kabels. Nu moeten deze kabels echter ook na deze tien jaar worden gedoogd, tot het moment dat de gedoogplichtige een redelijk verzoek tot opruiming doet. Er moet voor de gemeente dus wel een aanleiding zijn om ongebruikte kabels te laten verwijderen. Om tracés beschikbaar te houden voor het leggen van nieuwe ondergrondse infrastructuur kan bijvoorbeeld tijdens werkzaamheden worden verzocht om bij het openen van de sleuf, de kabels en leidingen te verwijderen die blijvend buiten gebruik zijn gesteld.

    Ten overvloede kan worden gemeld dat in maart 2020 er afspraken zijn gemaakt over een procedure om te komen tot het verwijderen van ongebruikte en in onbruik geraakte telecomkabels; het UVOT (Uitvoeringsafspraken verwijderen ongebruikte telecomkabels). Deze procedure bevat waarborgen voor zowel een gedoogplichtige, bijvoorbeeld de gemeente, als de telecomaanbieder, waarmee voorkomen moet worden dat er onredelijke verzoeken gedaan worden, met alle financiële gevolgen van dien. Als laatste kan nog worden gemeld dat de ‘opruimplicht’ ook geldt voor andere gedoogplichtige, zoals agrariërs. Het UVOT is echter voor deze gedoogplichtige niet van toepassing.

    5.7 Een waterschap mag eisen dat een telecomaanbieder gebruikmaakt van de voorzieningen van het waterschap.

    FEIT. De Telecommunicatiewet biedt de mogelijkheid om op verzoek van een gedoogplichtige, in dit geval een waterschap, de telecomaanbieder gebruik te laten maken van ondergrondse voorzieningen van degene op wie de gedoogplicht rust of van een derde. Deze beperking van de gedoogplicht staat ten dienste van het zo min veranderen van de uiterlijke gedaante van de gronden en het zo min mogelijk belemmeren van het gebruik ervan. Het ter beschikking stellen moet gebeuren tegen een marktconforme prijs en objectieve, transparante, evenredige en niet-discriminerende voorwaarden. Een telecomaanbieder hoeft geen gebruik te maken van de voorzieningen van de gedoogplichtige of van een derde als hij aannemelijk kan maken dat medegebruik bijvoorbeeld technisch of economisch niet haalbaar is.

    5.8 Voor de aanleg van een telecomkabel moet de gemeente een instemmingsbesluit verlenen in plaats van een vergunning.

    FEIT. Voor de aanleg van telecomkabels in openbare gronden geldt een gedoogplicht. Dit betekent dat de gedoogplichtige, vaak de gemeente (zowel als grondeigenaar als beheerder van de openbare ruimte), de aanleg moet toestaan. Zij kan de aanleg niet weigeren. Dit is dus duidelijk anders dan een vergunningstelsel waarin een overheidsinstantie de afweging maakt of iets mag of niet, en er via de vergunning ook allerlei voorwaarden worden verbonden aan de aanleg en de instandhouding. Voor telecomkabels kan geen afweging worden gemaakt: de gemeente moet hoe dan ook toestaan dat een telecomkabel wordt aangelegd.

    De wetgever heeft wel een instrument gecreëerd waarmee de gemeente de publieke belangen bij de aanleg van een telecomkabel kan borgen: het instemmingsbesluit. Met dit besluit kan de gemeente voorwaarden stellen aan de aanleg. Deze voorschriften zijn gebaseerd op redenen van openbare orde, veiligheid, het voorkomen of beperken van overlast, de bereikbaarheid en ondergrondse ordening. Zonder zo’n instemming mag een telecomaanbieder niet gaan werken.

    5.9 Als een instemmingsbesluit is verleend, mag een (andere) overheidsinstantie niet ook nog een vergunning eisen.

    FABEL. De gedoogplicht reikt niet zover dat voorschriften vanuit andere wetten die toezien op het gebruik van gronden, gebouwen en wateren niet van toepassing zijn. Naast de Wet beheer rijkswaterstaatswerken kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de vergunningplicht op basis van de Wet natuurbescherming en de Spoorwegwet; wetten die overigens naar verwachting 1-1-2022 opgaan in de aankomende Omgevingswet. Indien op grond van deze wet- of regelgeving vergunningen vereist zijn voor het gebruik van bepaalde gronden, wordt deze eis niet opzij gezet door de gedoogplicht. De Wet beheer rijkswaterstaatswerken beoogt bijvoorbeeld een veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken in het beheer van het Rijk. Voorschriften die gesteld worden om deze belangen te behartigen, zijn onverkort van toepassing.

    In het kader van regie vanuit de gemeente kan ook gedacht worden aan aanlegvergunningen die op grond van het bestemmingsplan worden voorgeschreven, bijvoorbeeld vanwege archeologische trefwaarden of een net van een netbeheerder waarvoor een beschermingszone noodzakelijk is. De gedoogplicht doet hier niets aan af.

    5.10 De gemeente kan alleen een instemmingsbesluit voor werkzaamheden in openbare gronden afgeven.

    FEIT. De Telecommunicatiewet geeft aan dat een telecomaanbieder die van plan is om graafwerkzaamheden in de openbare grond uit te voeren, dit pas kan doen als hij vooraf van de gemeente een instemmingsbesluit heeft verkregen. Hieruit blijkt dat de gemeente alleen voor openbare grond een instemmingsbesluit hoeft af te geven en dus niet voor gronden die niet-openbaar zijn. Voor die gronden, bijvoorbeeld bij een particuliere agrariër, moet wel private overeenstemming worden bereikt.

    Binnen het grondgebied van de gemeente zijn er ook openbare gronden van andere overheidsinstanties. Te denken valt aan een provinciale weg. Ook voor deze gronden moet door de gemeente een instemmingsbesluit worden afgegeven, ook als deze door een andere overheidsinstantie, zoals een provincie, worden beheerd. Dit sluit overigens niet uit dat de provincie voor die werkzaamheden ook nog een vergunning op basis van de Provinciale wegenverordening kan afgeven.

    5.11 Een gemeente kan de aanleg van telecomkabels op 0,60 m diepte voorschrijven in een instemmingsbesluit.

    FEIT. Gemeenten kunnen op grond van de wet in het instemmingsbesluit voorschriften opnemen met betrekking tot de ondergrondse ordening, waaronder de diepteligging. Dit gebeurt vaak op basis van een normprofiel. Het normprofiel dat is opgenomen in de NEN 7171-1 gaat uit van een standaardsituatie met een standaardprofielopbouw. Voor telecomkabels is een gronddekking van 0,60 meter opgenomen. De reden hiervoor komt niet duidelijk naar voren in de richtlijn. Een factor die een rol gespeeld kan hebben is de technische gevoeligheid van oude telecomkabels. In de tijd dat de richtlijn is opgesteld, waren sommige telecomkabels nog gevoelig voor veranderingen in temperatuur. Daarnaast heeft de tracéopbouw van kabels en leidingen een rol gespeeld, die uitgaat van de waterleiding, die vanwege bevriezingsrisico op een bepaalde diepte wordt aangelegd. Naar alle waarschijnlijkheid zijn telecomkabels vanuit die opbouw in het standaardprofiel op 0,60 m komen te liggen.

    Een voorschrift dat toeziet op de diepteligging mag alleen zijn gebaseerd op de in de wet aangegeven gronden, zoals de ondergrondse ordening. Als de eis van een bepaalde diepte enkel wordt gesteld om eventuele schades te voorkomen, bijvoorbeeld om ‘makkelijker’ een tijdelijk verkeersbord te kunnen plaatsen, zal dit voorschrift in principe gestoeld zijn op een verkeerde grondslag.

    5.12 Uit de Telecommunicatiewet vloeit voort dat alleen de kosten voor het straatwerk dat opgenomen (opgebroken) is, betaald moeten worden.

    FABEL. Het uitgangspunt is dat de telecomaanbieder de grond weer in oude staat terug moet brengen. Dit omvat onder andere het dichtmaken van de geul en eventuele herbestrating nadat de werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding of opruiming zijn voltooid. Het terugbrengen in de oude staat kan ook door de gedoogplichtige zelf gebeuren op kosten van de telecomaanbieder. Dit alles moet wel op basis van marktconforme kosten. Om hiervoor een objectief kader te schetsen, heeft de keten samen met de VNG een aantal jaar geleden de Richtlijn tarieven (graaf)werkzaamheden Telecom opgesteld. Deze richtlijn gaat uit van een aantal kostensoorten: de uitvoeringskosten (de kosten voor het herstel), onderhoudskosten (de kosten voor het onderhouden van de verharding gedurende het eerste jaar), degeneratiekosten en beheerkosten (de kosten van toezicht door de gemeente). Het betreft dan ook niet alleen het straatwerk dat vergoed moet worden. De richtlijn biedt gemeenten een door de markt gedragen rekenmethode voor het vaststellen van marktconforme herstraattarieven, waardoor veel gemeenten deze methode hanteren. Het komt echter ook voor dat andere rekenmethodes worden toegepast. Als een gemeente in haar beleid of regelgeving heeft aangegeven dat de VNG-tarieven worden gehanteerd, is het wel aan de overheidsinstantie om te onderbouwen waarom in een bijzonder geval hiervan afgeweken wordt.

    5.13 De schadevergoeding voor de aanleg van telecomkabels hoeft niet altijd marktconform te zijn.

    FEIT. De telecomaanbieder moet aan een gedoogplichtige de schade vergoeden die uit de aanleg, instandhouding of opruiming van telecomkabels voortvloeit. Voor rechthebbenden op en beheerders van openbare gronden, zoals een provincie of een waterschap, beperkt dit recht zich tot een schadevergoeding ter hoogte van de marktconforme kosten van de voorzieningen en de marktconforme kosten van onderhoud. In andere gevallen, zoals op privégronden waarop de gedoogplicht rust, geldt niet dat de schade op basis van marktconforme prijzen moet worden vergoed. Hierover kunnen dus tussen de telecomaanbieder en de andere partij afspraken worden gemaakt.

    5.14 Telecomaanbieders moeten altijd op eigen kosten hun telecomkabels verleggen.

    FABEL. In de Telecommunicatiewet is er een balans gezocht tussen de belangen van een eigenaar of beheerder van gronden, vaak een overheidsinstantie zoals een gemeente of een provincie, en een telecomaanbieder. De Telecommunicatiewet schrijft voor dat deze eigenaren of beheerders – de gedoogplichtigen – telecomkabels moet gedogen in hun openbare gronden. In bepaalde gevallen geldt dit ook voor private niet-openbare gronden. Tegenover deze gedoogplicht staat het recht van een gedoogplichtige om een telecomkabel te laten verwijderen op kosten van de telecomaanbieder. Hierin vindt de uitspraak ‘liggen om niet is verleggen om niet’ haar oorsprong. Dit betekent echter niet dat het laten verplaatsen van of het treffen van maatregelen voor een telecomkabel altijd op de kosten van een telecomaanbieder moet gebeuren. Een gedoogplichtige moet daar goede redenen voor hebben, ofwel, het moet noodzakelijk zijn. Zo wordt verplaatsing vanwege esthetische motieven, bijvoorbeeld voor een onder de gedoogplicht vallend PoP-station, niet als noodzakelijk gezien, mede vanwege het feit dat al bij de plaatsing wordt beoogd deze situatie te voorkomen.

    5.15 Een telecomaanbieder hoeft een telecomkabel niet op eigen kosten te verleggen als de verlegging niet noodzakelijk is voor de oprichting van gebouwen of de uitvoering van werken van de gedoogplichtige.

    FEIT. Het principe ‘liggen om niet is verleggen om niet’ voor telecomkabels gaat niet in zomaar op. Sowieso moet de noodzaak van een verlegging aanwezig zijn. Daar komt bij dat een telecomaanbieder pas verplicht is om maatregelen voor zijn kabels te treffen als dit nodig is voor het oprichten van een gebouw of het uitvoeren van een werk van de gedoogplichtige. Hierbij kan gedacht worden aan het verbreden van een weg of het realiseren van een parkeergarage. Het plaatsen van een standbeeld of een boom vallen hier niet onder, want hier gaat het niet om het ‘oprichten van gebouwen’. Als het planten van een boom echter onderdeel is van een reconstructie van een weg, dan kan deze activiteit wel vallen onder de ‘uitvoering van werken’. Bovendien moet er nog steeds noodzaak zijn: als er relatief eenvoudig aanpassingen doorgevoerd kunnen worden in het ontwerp van het werk, dan kan de noodzaak ontbreken. Ook dan kan het zo zijn dat een telecomaanbieder niet op eigen kosten hoeft te verleggen.

    5.16 Een telecomkabel kan alleen op verzoek van een gedoogplichtige worden verlegd.

    FABEL. Een gedoogplichtige, zoals een gemeente, kan een verzoek indienen bij een telecomaanbieder om telecomkabels te verleggen. Indien een verzoek is gedaan tot het nemen van een bepaalde maatregel of verlegging en er is voldaan aan de randvoorwaarden, zoals de noodzaak van een verlegging, dan moet de telecomaanbieder zo snel mogelijk overgaan tot het nemen van de gevraagde maatregelen. ‘Zo snel mogelijk’ betekent dat een telecomaanbieder een verlegging in principe gerealiseerd moet hebben binnen de in de wet genoemde termijnen. Ook een partij die namens de gedoogplichtige werkzaamheden uitvoert, bijvoorbeeld een aannemer die een rotonde aanlegt, kan een verzoek bij de telecomaanbieder indienen.

    Het kan ook voorkomen dat een niet-gedoogplichtige zelf werkzaamheden wil uitvoeren, dus niet namens een gedoogplichtige, waarbij telecomkabels verlegd moeten worden. Deze partij kan dan met de rechthebbende van die gronden een gebruiksrecht overeenkomen; een mogelijkheid die sinds 2016 in de wet is opgenomen. Toen is tevens bepaald dat ook huurders, opstalhouders en andere rechthebbenden een verzoek kunnen doen. Het is dus een fabel dat alleen een gedoogplichtige dit kan.

    5.17 Bij een verlegging van een telecomkabel moet de gedoogplichtige een vrij tracé beschikbaar stellen.

    FABEL. Als een gedoogplichtige partij gebruik wil maken van zijn gronden voor het oprichten van gebouwen of het uitvoeren van werken, kan hij de telecomaanbieder verzoeken om maatregelen voor zijn telecomnetten te treffen; het verplicht verleggen of aanpassen van de aanwezige telecomkabels. Dit moet zo snel mogelijk na het verzoek gebeuren, maar in ieder geval binnen een termijn van zestien weken. Deze termijn gaat niet op als er nog geen nieuwe locatie (nieuw tracé) beschikbaar is. Dan wordt er een speciale termijn van twaalf weken gehanteerd die ingaat op het moment dat een daadwerkelijk tracé beschikbaar is. Dit betekent niet dat er een tracé door de gedoogplichtige beschikbaar gesteld moet worden. Wel moet de gedoogplichtige in principe, als er sprake is van een verplaatsing van telecomkabels, een voorstel doen waar de telecomkabels kunnen worden aangelegd. Dit betekent echter niet dat het verplicht is om een tracé beschikbaar te stellen.

    5.18 De gemeente kan een telecomaanbieder verzoeken om telecomkabels te verleggen voor het bouwrijp maken van gronden die aan een projectontwikkelaar zijn verkocht.

    FEIT. Een gemeente kan de telecomaanbieder verzoeken om maatregelen te treffen voor zijn netten, zoals het verplaatsen van kabels, als de gemeente grond gaat leveren voor het oprichten van gebouwen. Er moet dan wel al voor het moment van levering duidelijk zijn dat de maatregelen aan de kabels noodzakelijk zijn om het oprichten van deze gebouwen niet te hinderen door de kabels. In dat licht moeten de bouwplannen bijvoorbeeld voldoende duidelijk zijn, zodat exact bepaald kan worden welke maatregelen voor de kabels moeten worden getroffen om de oprichting van gebouwen mogelijk te maken. Om van voldoende bepaalbare bouwplannen te kunnen spreken, moet er een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ zijn ingediend. Dit kan worden aangetoond met een bericht van het bestuursorgaan dat de aanvraag in behandeling wordt genomen.

    5.19 De kosten voor het verleggen van telecomkabels moeten bij een initiatief van het Rijk door de telecomaanbieder worden betaald.

    FEIT. Het Rijk is net als de gemeente, de provincie en het waterschap een overheidsinstantie. Deze partijen hebben allemaal verschillende beheertaken wettelijke toegewezen gekregen. Zo vloeit er uit de Wegenwet voort dat deze overheidsinstanties de aan hun toegewezen wegen moeten onderhouden. Voor het Rijk geldt daarnaast ook de Wet rijkwaterstaatswerken en de Spoorwegwet waar een beheertaak op gestoeld is. Op basis daarvan is het Rijk (als beheerder van de aan haar toegewezen gronden) gedoogplichtige en geldt ook voor het Rijk het principe ‘liggen om niet, verleggen om niet’. Belangrijke aanvulling hierbij is dat er voor het Rijk een uitzonderingsregel geldt. Zelfs in gevallen dat zij nog geen rechthebbende is van bepaalde gronden, kan zij toch een telecomaanbieder op zijn kosten de telecomkabels laten verleggen. Dit is het geval als een Tracébesluit is vastgesteld; een planologisch besluit voor bijvoorbeeld de verbreding van een snelweg of een aanpassing aan een spoortracé. Ook een waterschap kan gebruikmaken van deze uitzonderingsregel. Zij moet dan een ‘projectplan’ hebben opgesteld. Als nuance kan worden gemeld dat als het Rijk niet binnen drie jaar na het verzoek rechthebbende is geworden van de gronden, de telecomaanbieder recht heeft op vergoeding van zijn gemaakte kosten.

    5.20 De uitvoering van werkzaamheden voor nutsvoorzieningen hebben voorrang op werkzaamheden voor het aanleggen of verleggen van telecomkabels.

    FABEL. Er bestaat geen wet- of regelgeving die hiërarchische verhoudingen tussen verschillende ondergrondse partijen regelt. Er is dan ook nergens een voorrangsregeling opgenomen die een bepaalde partij een belangrijkere rol in de ondergrond geeft dan de andere partij; bijvoorbeeld dat de aanleg van een drinkwaterleiding belangrijker is dan de aanleg van een telecommunicatienetwerk. Wel is het zo dat het technisch gezien belangrijk kan zijn waar een kabel of leiding is gepositioneerd. Zo is bijvoorbeeld de diepte voor een waterleiding van belang vanwege de kans op bevriezing. Dat is dan ook een van de redenen waarom er veel met normprofielen wordt gewerkt, die vaak zijn gebaseerd op het normprofiel van de NEN 7171-1. Op die manier wordt de meest wenselijke ordening geschetst. Hieruit vloeit echter geen voorrangsregeling voort bij werkzaamheden voor kabels en leidingen.

    5.21 Telecompartijen moeten medegebruik toestaan.

    FABEL. Een telecomaanbieder, maar ook andere netwerkexploitanten, stemt in met redelijke verzoeken tot medegebruik van zijn fysieke infrastructuur voor de aanleg van een (openbaar communicatie)netwerk met hoge snelheid. Dit betreft de passieve delen van de infrastructuur, zoals mantelbuizen. Actieve delen, zoals glasvezelkabels, vallen niet onder het stelsel van medegebruik. Het medegebruik vindt plaats onder billijke en niet-discriminerende voorwaarden en tegen een billijke en niet-discriminerende vergoeding. Daar komt bij dat medegebruik uitsluitend kan worden geweigerd op objectieve, transparante en evenredige gronden. Onder deze gronden wordt verstaan: de technische of economische ongeschiktheid van de infrastructuur, de toekomstige behoefte aan ruimte, redenen van veiligheid of volksgezondheid, redenen van integriteit en veiligheid van reeds aangelegde netwerken of van kritieke infrastructuur, risico van ernstige verstoringen van communicatiediensten, en de beschikbaarheid van alternatieve middelen voor de telecompartij. De bepaling over medegebruik is sinds 2018 in de wet opgenomen en bevat, zoals hierboven naar voren komt, veel gronden die in de praktijk of door jurisprudentie nader invulling moeten gaan krijgen. Het is in ieder geval niet zo dat telecomaanbieders of andere netwerkexploitanten in alle omstandigheden medegebruik zullen moeten toestaan.

    5.22 Een gemeente mag geen precario heffen voor de aanwezigheid van telecomkabels in de openbare grond.

    FEIT. Telecomkabels die voldoen aan de definities van een openbaar elektronisch communicatienetwerk en gelegen zijn in openbare gronden van de gemeente, moeten worden gedoogd. De vraag of een eigenaar van gronden waarin kabels en leidingen zijn gelegen (zijn gedoogd) belasting mag heffen, is in het verleden beantwoord. De Hoge Raad heeft namelijk al in 1937 geoordeeld dat de bevoegdheid tot het heffen van precariobelasting vervalt als een wettelijk gedoogregime van kracht is. Door deze uitspraak is komen vast te staan dat van een telecomaanbieder geen precariobelasting gevraagd mag worden. Aandachtspunt hierbij is dat als er sprake is van een privaat telecomnet, bijvoorbeeld een ‘point-to-point-netwerk’, de gedoogplicht niet geldt en precariobelasting dus in die situatie wel geheven mag worden.

    6. WIBON

    6.1 De WIBON ziet toe op het recht van liggen.

    FABEL. De WIBON beschrijft de plichten en verantwoordelijkheden van de verschillende partijen ten aanzien van de informatie-uitwisseling en, als gevolg daarvan, de mogelijkheid om zorgvuldig te kunnen graven. Doel van de WIBON is dan ook om gevaar of economische schade door beschadiging van ondergrondse kabels of leidingen (zoals water-, elektriciteit-, gas- en telecomleidingen) te voorkomen. Hierbij staat voor de netbeheerders de informatieplicht centraal en voor de grondroerder gaat het om de onderzoeksplicht en de eis om zorgvuldig opdracht te geven in de keten. De WIBON richt zich dan ook niet op eigendomsvraagstukken of op het vastleggen van privaatrechtelijke verhoudingen tussen grondeigenaren en beheerders van netten.

    6.2 Een lege mantelbuis hoeft niet te worden geregistreerd.

    Informatiemodel kabels en leidingen (IMKL)

    Het Informatiemodel kabels en leidingen (IMKL) is door Geonovum ontwikkeld in opdracht van de gezamenlijke netbeheerders en grondroerders en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Het IMKL vormt een gemeenschappelijk begrippenkader voor gegevensuitwisseling voor werkzaamheden aan kabels en leidingen en gerelateerd grondverzet. Het IMKL is gebaseerd op NEN3610 en daarmee onderdeel van de NEN3610-familie. (Bron: Geonovum)

    FABEL. Niet alleen kabels of leidingen die in gebruik zijn, vallen onder de WIBON. Ook de niet (meer) in gebruik zijnde kabels of leidingen vallen hieronder, net als een lege mantelbuis, zodat ook hiervoor de registratieplicht geldt. Dit is een van de redenen dat het Informatiemodel kabels en leidingen (IMKL) lege mantelbuizen benoemt. Ook de andere verplichtingen uit de WIBON hebben betrekking op lege mantelbuizen. De reden hiervoor is dat de grondroerder moet weten wat hij in de grond kan aantreffen en dat hij tevens aan zijn onderzoeksplicht kan voldoen.

    6.3 Voor het handmatig in de grond slaan van palen hoeft geen graafmelding (KLIC-melding) te worden gedaan.

    KLIC

    In de WIBON wordt gesproken over het doen van een graafmelding, wat gedefinieerd is als een ‘melding aan de Dienst van voorgenomen graafwerkzaamheden’. Met ‘de Dienst’ wordt gedoeld op ‘de Dienst voor het kadaster en de openbare registers’, oftewel, het Kadaster. Binnen het Kadaster is het registreren en ontsluiten van informatie over de ligging van kabels en leidingen ondergebracht in het KLIC (kabels en leidingen informatiecentrum). Daarom wordt er in plaats van ‘graafmelding’ vaak gesproken over een ‘KLIC-melding’.

    FEIT. Grondroerders hebben de verplichting om bij het mechanisch verrichten van werkzaamheden in de ondergrond (graafwerkzaamheden) een graafmelding (KLIC-melding) te doen. Voorbeelden van mechanische graafwerkzaamheden zijn het aanleggen of verplaatsen van netten, heien, het slaan van damwanden, bouwrijp maken van gronden, etc. Het handmatig in de grond slaan van palen valt hier niet onder. In dat kader valt het niet onder de werking van de WIBON en hoeft er geen graafmelding te worden gedaan. Hierbij dient opgemerkt te worden dat als de palen door een graafmachine in de grond worden gedrukt, dit wel weer onder het mechanisch verrichten van werkzaamheden valt en een graafmelding daarmee verplicht is.

    Het is van belang dat de risico’s worden beoordeeld die handmatige werkzaamheden met zich meebrengen voor kabels en leidingen. Er is namelijk inmiddels voldoende jurisprudentie op het gebied van privaatrecht, waarbij rechters de CROW500 van toepassing verklaren op handmatig veroorzaakte schades. Dus ook als het volgens de WIBON niet verplicht is om een graafmelding (KLIC-melding) te doen, is dat vaak wel verstandig.

    6.4 Voor frezen in asfalt is geen graafmelding (KLIC-melding) vereist.

    FEIT. Asfalt is een constructie die boven op de ondergrond is aangebracht. De WIBON richt zich op mechanisch graafwerkzaamheden in de ondergrond. Als bij het frezen van asfalt (of het boren daarin) de ondergrond onder het asfalt niet geroerd wordt, dan valt dit werk niet onder graafwerkzaamheden in de zin van de WIBON. Als je in het asfaltbed komt, wordt dit wél beschouwd als grondroeren. Dan is een graafmelding (KLIC-melding) dus wel verplicht. Of in het asfaltbed wordt geroerd, wordt beoordeeld op basis van de feitelijke omstandigheden van het geval: je moet dus wel heel zeker weten dat je er niet in terecht kunt komen en bij twijfel het zekere voor het onzekere nemen. Bij zagen in asfalt (het doorzagen) en het mechanisch verwijderen van asfalt met bijvoorbeeld een puinbak, is een graafmelding altijd verplicht en zal er tijdens een controle altijd een overtreding worden vastgesteld als er dan geen gebiedsinformatie van een graafmelding aanwezig is.

    6.5 Voor grondzuigen is geen graafmelding (KLIC-melding) vereist

    FABEL. Bij het direct wegzuigen van zand met behulp van een zuigmond is sprake van mechanische werkzaamheden in de ondergrond en is het doen van een graafmelding (KLIC-melding) verplicht. Deze werkwijze (het direct wegzuigen) wordt het meest toegepast. Deze hoofdregel geldt niet indien het zand eerst in de ondergrond handmatig wordt vrijgemaakt en op een plaats bijeen wordt gebracht om vervolgens met de zuiginstallatie te worden verwijderd uit de ontgraving. Dan is een graafmelding (KLIC-melding) niet noodzakelijk. Uiteraard is het ook voor de tweede activiteit wel toegestaan om op voorhand een graafmelding (KLIC-melding) te doen om eventuele risico’s te minimaliseren.

    6.6 Grondverdichting is een activiteit die onder het regime van de WIBON valt.

    FABEL. Grondverdichting is het verminderen van het volume van zand- of steenachtige materialen en wordt toegepast bij funderingen en grondverbetering. Het verdichten van grond kan onder andere gebeuren door vibraties (trillen), stampen of walsen. Het doel van verdichten is een draagkrachtige en vaste bodemlaag te krijgen. Indien hiervoor mechanische werkzaamheden in de ondergrond plaatsvinden, zijn het mechanische graafwerkzaamheden die onder de WIBON vallen. Pas dan zijn de verplichtingen vanuit de WIBON van kracht, waardoor ook een graafmelding (KLIC-melding) moet worden gedaan.

    6.7 Op een begraafplaats is voor elke graafactiviteit een graafmelding (KLIC-melding) verplicht

    FABEL. Op begraafplaatsen mag worden volstaan met een eenmalige melding. Zolang de beheerder van de begraafplaats weet dat er niets is gewijzigd aan de ligging van eventuele kabels en leidingen hoeft er niet opnieuw gemeld te worden ondanks dat er dieper dan 50 cm wordt gegraven.

    6.8 Voor het baggeren van een watergang is een graafmelding (KLIC-melding) nodig.

    FEIT. Bij het uitdiepen of baggeren van watergangen kunnen er kabels en/of leidingen worden aangetroffen. In principe gelden de regels van de WIBON onverkort voor graafwerkzaamheden in deze watergangen. Voor werkzaamheden in de waterbodem is dan ook een graafmelding (KLIC-melding) vereist.

    6.9 Bij ondiepe graafwerkzaamheden is geen graafmelding (KLIC-melding) nodig.

    FABEL. Als een grondroerder mechanische graafwerkzaamheden uitvoert, dan moet hij onderzoek doen naar de precieze ligging van kabels en leidingen. Dat kan alleen als hij eerst een graafmelding (KLIC-melding) doet en de gebiedsinformatie van de graafmelding beoordeelt voordat hij gaat graven. Uitgangspunt van de wet is dat bij elke graafbeweging men eerst beoordeeld of dit veilig kan worden gedaan zonder aanwezige kabels en leidingen te beschadigen. Toch is hierop één uitzondering. Een graafmelding (KLIC-melding) kan namelijk achterwege blijven bij agrarische bedrijven die staan ingeschreven bij de Dienst Landbouwregelingen. Deze bedrijven hebben ooit een graafmelding gedaan en weten of er sinds die ene graafmelding geen veranderingen in de ondergrond hebben plaatsgevonden. Er mag tevens niet dieper worden gegraven dan vijftig centimeter. Voor draineren en diepploegen is dus ook voor deze bedrijven altijd een graafmelding verplicht. De stelling dat bij ondiepe graafwerkzaamheden geen graafmelding noodzakelijk is, is daarom niet waar.

    6.10 Een gemeente is een netbeheerder

    FEIT. Alle gemeenten zijn beheerder van netten, hoewel het type en de grootte van de netten per gemeente verschillen. Gemeenten zijn op basis van de Wet milieubeheer beheerder van het riool en vaak ook van (delen van) de openbare verlichting of verkeersregelinstallaties. Als beheerder van netten hebben gemeenten bepaalde verplichtingen op grond van de WIBON, zoals de registratieplicht, die ook gelden voor andere netbeheerders. Naast het beheer van hun eigen netten, zijn gemeenten ook beheerder van zogenaamde weesleidingen. Dit zijn leidingen die in de ondergrond worden aangetroffen en waarvan de beheerder van het net na nader onderzoek niet kan worden vastgesteld. Honderden kabels of leidingen zijn geregistreerd als weesleidingen en aangeboden aan gemeenten.

    6.11 Het vastleggen van de z-coördinaat is niet verplicht.

    Eis-voorzorgsmaatregel (EV)

    Een netbeheerder kan aangeven dat er voor zijn net voorzorgsmaatregelen nodig zijn voordat er in de buurt van dat net met graafwerkzaamheden kan worden begonnen. Er is dan sprake van een Eis-voorzorgsmaatregel (EV). Als een grondroerder een graafmelding of oriëntatieverzoek doet, kan hij bij de informatie die hij ontvangt, een EV aantreffen. Hij moet dan contact opnemen met de betreffende netbeheerder en de te nemen maatregelen afstemmen.

    FEIT. Het is correct dat het vastleggen van een z-coördinaat – de diepteligging van een net – bij het Kadaster na aanleg van een net niet verplicht is. De WIBON schrijft voor dat een beheerder van een net nadat een graafmelding is gedaan via het elektronische informatiesysteem in ieder geval aan het Kadaster de horizontale liggingsgegevens, de relevante eigenschappen en eventuele Eis-voorzorgsmaatregelen van het net doorgeeft. Het huidige IMKL-model 2015 is door de branche samengesteld en goedgekeurd door de Minister. Uit dit model kan worden opgemaakt welke gegevens vastgelegd moeten worden. De z-coördinaat is als mogelijkheid opgenomen, maar niet als verplichting. Kennis over de diepteligging van een net kan voor grondroerders echter zeer relevant zijn.

    6.12 De bij het Kadaster geregistreerde ligging van kabels en leidingen stemt altijd overeen met werkelijkheid.

    FABEL. De liggingsgegevens die deel uitmaken van de beheerdersinformatie bij een graafmelding (KLIC-melding), hebben betrekking op de horizontale ligging en zijn gebaseerd op de meest nauwkeurige metingen die voor de beheerder of netwerkexploitant beschikbaar zijn. Hierbij geldt dat de metingen hoogstens een nauwkeurigheid van een meter hebben. De partijen in de graafketen hebben, om nadere invulling te geven aan het zorgvuldig graven in de omgeving van aanwezige kabels en leidingen, de CROW500 vastgesteld, waarin is aangegeven hoe je de feitelijke ligging moet vaststellen. Hierin wordt gesproken over het lokaliseren van kabels en leidingen binnen een gebied van anderhalve meter aan weerszijden van de geprojecteerde ligging van de kabel of leiding. Deze afstand, die ook niet in beton gegoten is en ook in bepaalde gevallen te beperkt is om een goede graafanalyse te kunnen maken, geeft aan dat een graafmelding (KLIC-melding) niet voldoende zekerheid geeft ten aanzien van de exacte ligging van kabels en leidingen. Hierbij kan opgemerkt worden dat als aannemelijk is dat de tekeningen niet accuraat zijn, de onderzoeksplicht meer omvat. Dit geldt ook in die gevallen dat de kabel of leiding op de tekening in het zoekgebied ligt, maar niet vindbaar is binnen de genoemde marges. Er moet dan extra informatie worden opgehaald bij de desbetreffende netbeheerder. De netbeheerder is verplicht om hieraan zijn medewerking te verlenen, uiterlijk binnen drie dagen nadat de aanvraag is gedaan via de contactgegevens die op de gebiedsinformatie van de graafmelding worden vermeld. Het niet voldoen aan die medewerking door de netbeheerder is een overtreding op basis van de WIBON.

    6.13 Bij een graafmelding moet een beheerder de leggegevens aanleveren en niet de liggegevens.

    FABEL. Wanneer een grondroerder graafwerkzaamheden wil uitvoeren, is hij wettelijk verplicht vooraf een graafmelding te doen. De grondroerder ontvangt daarna van de beheerders die kabels of leidingen hebben liggen binnen de graafpolygoon (het gebied waar de grondroerder wil gaan graven) informatie over de theoretische situering van die netten. Deze informatie is noodzakelijk om graafschade en gevaarlijke situaties te voorkomen en moet daarom tijdens het graven op de locatie van het graafwerk aanwezig zijn. Het is dan ook belangrijk dat het de liggingsgegevens van een net betreft. In de wet wordt dan ook geen melding gemaakt van leggegevens. Dit betekent dat de door een grondroerder geconstateerde afwijkende ligging van een net, doorgegeven moet worden aan het Kadaster. Als de ligging van een net nooit gewijzigd is, zijn de lig- en de leggegevens in principe gelijk. Er moet wel rekening worden gehouden met het feit dat kabels kunnen ‘werken’ (zeker in bepaalde ondergrond) en dat externe factoren invloed kunnen hebben op de ligging.

    6.14 In de WIBON is geen termijn gesteld voor het aanleveren van gewijzigde liggingsgegevens van kabels en leidingen (revisies).

    Geografisch informatiesysteem (GIS)

    Een geografisch informatiesysteem (GIS) is software waarmee locatiegebonden gegevens geregistreerd, bewerkt, geanalyseerd en ontsloten kunnen worden. In de meeste gevallen ziet een GIS eruit als een klikbare kaart. Via de kaart kan voor een specifieke locatie informatie opgevraagd worden, zoals de objecten die zich daar bevinden (bv. een huis) of de plannen die daar gelden (bv. een bestemmingsplan).

    FEIT. Voor het inleveren van revisies is geen termijn genoemd in de WIBON. Wel heeft de wetgever gesteld dat de grondroerder binnen twintig werkdagen gestart moet zijn met de graafwerkzaamheden. Dit is gedaan omdat de wetgever wil dat de grondroerder met de meest recente en geactualiseerde informatie werkt. Daarom heeft de graafbranche een document opgesteld waarin wordt beschreven hoe moet worden omgegaan met revisies; het document Verwerken revisie binnen 30 werkdagen. Agentschap Telecom heeft deze norm betrokken bij haar toezicht op tijdige verwerking van revisies.

    Revisies worden digitaal aangeleverd, zodat men de revisie direct kan verwerken in het GIS van de betrokken netbeheerder. In het informatiemodel Kabels en Leidingen (IMKL) is bovendien afgesproken dat een geprojecteerde kabel of leiding ook weergegeven mag worden in de KLIC-melding, waardoor het verwerken van de revisie direct mogelijk is, mits de projecteerde leiding ook overeenstemt met de as-builtsituatie. In het document Verwerken revisie binnen 30 werkdagen staat exact genoemd wanneer een termijn ingaat, namelijk op de dag nadat de eerste meter kabel of leiding is gelegd. Dat betekent bijvoorbeeld dat je bij een project van zestig dagen in ieder geval twee deelrevisies moet hebben opgeleverd aan de beheerder. Op het moment dat er sprake is van een overschrijding van de dertig dagen en er ook sprake is van een graafmelding (KLIC-melding) voor de bewuste locatie na die dertig dagen, dan wordt gesteld dat de netbeheerder niet de meest recente liggingsgegevens heeft opgeleverd aan de grondroerder die de tweede graafmelding heeft gedaan.

    6.15 Een weesleiding wordt eigendom van de gemeente.

    FABEL. Weesleidingen zijn leidingen die in de ondergrond worden aangetroffen en waarvan de eigenaar niet bekend is. In die gevallen krijgt de gemeente in wiens grondgebied deze weesleiding wordt aangetroffen een belangrijke rol in het licht van de WIBON. De WIBON wijst namelijk de gemeente op dat moment aan als beheerder van de betreffende kabel of leiding met de bijbehorende verplichtingen zoals omschreven in de WIBON. De gemeente wordt echter niet zomaar eigenaar van een kabel of leiding, ook niet als de eigenaar niet te achterhalen is. De gemeente kan ook niet aangewezen worden als verantwoordelijke voor de leiding. Het is niet onmogelijk dat een stuk kabel of leiding volgens andere (privaatrechtelijke) regels eigendom wordt van de grondeigenaar, maar dit is niet het uitgangspunt bij weesleidingen.

    6.16 Weesleidingen staan nooit op een graafmelding (KLIC-melding).

    Beheerderspolygoon

    Bij het registreren en ontsluiten van liggingsinformatie van kabels en leidingen wordt vaak gesproken over ‘polygonen’, zoals de graafpolygoon en de beheerderspolygoon. Hiermee wordt een specifiek gebied bedoeld. Omdat deze gebieden meestal niet perfect rond of rechthoekig zijn, gaat het om een polygoon. Met beheerderspolygoon wordt dan ook het gebied bedoeld dat toebehoort aan een bepaalde netbeheerder.

    FABEL. Als een grondroerder een net aantreft waarvan niet duidelijk is wie de eigenaar is, dan moet die grondroerder dit verplicht melden bij het Kadaster. De desbetreffende kabel of leiding wordt via een procedure opgenomen in de beheerderspolygoon van de betrokken gemeente als netbeheerder. Als zo’n net wordt aangetroffen, worden alle beheerders van wie de beheerpolygoon geheel of gedeeltelijk samenvalt met de graafpolygoon op de hoogte gesteld. Als het Kadaster na tien dagen nog geen bericht heeft gehad van een beheerder dat het net aan hem toebehoort, dan zal de registratie van het net in het Kadaster worden gedaan door de gemeente waarin het net gelegen is en wordt het een weesleiding. Dit betekent dat, nadat voorgaand proces doorlopen is, weesleidingen wel op een graafmelding (KLIC-melding) aangetroffen zullen worden.

    6.17 De gemeente moet de kosten voor het opruimen van weesleidingen dragen.

    FABEL. De gemeente wordt geen eigenaar van een weesleiding, maar is wel verantwoordelijk voor de registratie hiervan. Dat betekent niet dat de gemeente verantwoordelijk en aansprakelijk is voor het verwijderen van deze weesleidingen. De gemeente kan dan ook niet worden verplicht door een andere partij om deze leidingen te verwijderen. Wel is het zo dat als een weesleiding tijdens een gemeentelijk project wordt ‘ontdekt’ en de eigenaar niet te achterhalen is, uiteindelijk de gemeente aan de lat staat om deze te verwijderen. De kosten kunnen dan nergens worden verhaald. Ten overvloede kan worden gemeld dat dit niet alleen voor de gemeente geldt, maar ook voor iedere andere initiatiefnemer dan wel opdrachtgever.

    6.18 Een kabel of leiding die niet is geregistreerd bij het Kadaster mag worden verwijderd.

    FABEL. Als een kabel of leiding per ongeluk niet geregistreerd is, betekent dit nog niet dat er geen eigenaar is. Sterker, de wet bepaalt dat de bevoegde aanlegger van een net of zijn rechtsopvolger eigenaar is van een net (5:20 lid 2 BW). Dit betekent dat, ook al is de eigenaar op het moment van aantreffen niet bekend, er wel degelijk een eigenaar is of kan zijn. Het verwijderen van die kabel of leiding zal in dat geval het aantasten van iemand anders eigendom zijn. Dit levert een onrechtmatige daad op. Daar komt bij dat het verwijderen kan leiden tot gevaarlijke situaties als de inhoud van zo’n kabel of leiding niet bekend is.

    6.19 Bij een calamiteit is geen instemmingsbesluit nodig.

    FEIT. Een telecomaanbieder moet voor werkzaamheden ten behoeve van de aanleg, instandhouding of verwijdering van telecomkabels een instemmingsbesluit aanvragen bij de gemeente. Dit hoeft echter niet als er sprake is van spoedeisende werkzaamheden. Spoedeisende werkzaamheden vallen uiteen in twee categorieën, namelijk de calamiteit en de ernstige belemmering of storing in de dienstverlening. De splitsing is op basis van de (potentiële) gevolgen die aan de gebeurtenis kleven.

    De term ‘calamiteit’ is opgenomen in het Besluit informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten (BIBON). Daar worden bepaalde verplichtingen uit de wet (WIBON), zoals het doen van een graafmelding, buiten toepassing verklaard op het moment dat er sprake is van graafwerkzaamheden die noodzakelijk zijn om persoonlijk letsel of grote schade te voorkomen. Wel dient er vooraf gemeld te worden dat men werkzaamheden gaat uitvoeren, zodat ernstige gevolgen kunnen uitblijven en er duidelijkheid is over de aanwezigheid van gevaarlijke netten.

    De termen ‘ernstige belemmering’ en ‘storing’, die volgen uit de Telecommunicatiewet, staan niet specifiek omschreven in de wet, maar gedacht moet worden aan een kabelbreuk of aan storingen die grote financiële of economische consequenties tot gevolg hebben. Als laatste kan worden gemeld dat uiterlijk de volgende werkdag door de opdrachtgever van de graafwerkzaamheden aan het Agentschap Telecom moet worden doorgegeven dat er graafwerkzaamheden hebben plaatsgevonden én waarom er zo gehandeld is door de grondroerder.

    6.20 Netbeheerders zijn verantwoordelijk voor de gevolgen van een afwijkende ligging van hun net.

    FABEL. In de WIBON wordt bepaald dat als de feitelijke ligging van een net een afwijking heeft van meer dan een meter t.o.v. de theoretische ligging, de grondroerder dit direct moet melden bij het Kadaster. Het Kadaster zal deze melding terugkoppelen aan de beheerder van het desbetreffende net. De beheerder moet na ontvangst van de mededeling van het Kadaster zo snel mogelijk (‘onverwijld’), maar in ieder geval binnen dertig dagen, maatregelen treffen. Een maatregel kan zijn het opnieuw correct inmeten van de gegevens. Een afwijkende ligging hoeft echter niet direct te betekenen dat alle mogelijke gevolgen ook toe te rekenen zijn aan de beheerder. De grondroerder moet voorafgaand aan de graafwerkzaamheden conform de CROW500 de actuele ligging vaststellen van de geregistreerde kabels of leidingen binnen zijn graaflocatie. Als de grondroerder de geregistreerde kabel of leiding dan nog niet vindt, moet de netbeheerder bijstand verlenen.

    6.21 Er is geen algemene wettelijke verplichting om ongebruikte kabels en leidingen te verwijderen.

    FEIT. In de Telecommunicatiewet wordt gesteld dat na een redelijk verzoek de telecomaanbieder een ongebruikte telecomkabel moet verwijderen. Een dergelijke telecomkabel moet dan een aaneengesloten periode van tien jaar geen deel hebben uitgemaakt van een netwerk. Een gedoogplichtige kan op basis van de wet wel onder bepaalde restricties eisen dat deze ongebruikte telecomkabels worden verwijderd. Voor andere kabels en leidingen bestaat deze wetgeving niet; een dergelijke bepaling komt niet voor in de Gas-, Elektriciteits- of Drinkwaterwet. Wel hebben veel gemeenten in hun decentrale regelgeving, in een verordening, opgenomen dat ongebruikte kabels verwijderd moeten worden. Dit is echter niet gebaseerd op landelijke wetgeving.

    6.22 Juridisch is het niet geborgd wie verantwoordelijk en aansprakelijk is voor weesleidingen.

    FEIT. In de wet is niet bepaald wie verantwoordelijk en aansprakelijk is voor een weesleiding. Een weesleiding is altijd een onwelkome gast binnen een project. Een dergelijke vondst kan het project behoorlijk vertragen en de ruiming hiervan kan in de papieren lopen. Als het niet te achterhalen valt van wie de weesleiding is, kan ook geen partij aangesproken worden om de kosten te dragen. De gedachte dat de gemeente de eigenaar wordt, is niet correct. Wel krijgt de gemeente de registratieplicht toebedeeld.

    6.23 De initiatiefnemer van een project moet kabels en leidingen lokaliseren.

    FABEL. In de CROW500 staat beschreven welke werkzaamheden in welke fase van een project uitgevoerd moeten worden. Het lokaliseren van kabels en leidingen moet plaatsvinden in de ontwerpfase voor de risicovolle situaties die zijn gedetecteerd tijdens de opmaak van de risico-inventarisatie. Ook wordt in deze fase een maatregelenplan opgesteld op basis van het in de onderzoeksfase opgestelde risico-inventarisatie. De partij die verantwoordelijk is voor het lokaliseren is de ‘ontwerper’. Die kan per contractvorm verschillen. Zo zal bij RAW-bestekken de initiatiefnemer verantwoordelijk zijn voor het lokaliseren. In design-en-constructcontracten kan dit juist weer de aannemer of het ingenieursbureau zijn. Daarnaast blijft de onderzoeksplicht voor de grondroerder vanuit de WIBON natuurlijk nog steeds bestaan.

    6.24 Netbeheerders zijn verantwoordelijk voor het lokaliseren van hun netten voor projecten van derden.

    FABEL. De initiatiefnemer van een project moet ervoor zorgen dat kabels en leidingen worden gelokaliseerd. De netbeheerder moet de informatie verschaffen op basis waarvan zorgvuldig gegraven kan worden. Ook zijn er projecten waarbij kabels en leidingen verlegd moeten worden. Voorbeelden hiervan zijn het aanleggen van een rotonde of andere reconstructiewerkzaamheden. De verlegging kan dan, naast het reconstructiewerk, ook worden gezien als een project. Het is dan afhankelijk voor welk werk er proefsleuven gegraven moeten worden. Als het voor het reconstructiewerk noodzakelijk is, dan staat die partij aan de lat. Als het echter voor de aanleg van een nieuwe leiding nodig is, dan moet de netbeheerder dat doen.

    6.25 De CROW500 beschrijft uitputtend de rollen van partijen in de keten.

    FABEL. De CROW500 is opgesteld door, zoals de rechter het heeft omschreven, ‘een breed samengesteld, technisch geschoold gezelschap, waarin zowel opdrachtgevers, grotere grondroerders als beheerders vertegenwoordigd waren’. Hieruit komt naar voren dat de CROW500 voor professionele partijen uiterst belangrijk is en op veel vlakken aanvullend is op de wetgeving. In de CROW500 worden praktische zaken belicht, zoals de wijze van lokaliseren van kabels en leidingen, evenals procesmatige zaken; wie doet wat in welke fase. Het proces van het doorlopen van een project kan verschillend worden ingestoken, onder andere door de keuze van de contractvorm. Hierdoor zijn de rollen van de partijen niet in beton gegoten en kan er niet worden geconcludeerd dat de rollen uitputtend zijn beschreven. Van groot belang in elk proces is wel dat duidelijk is of wordt wie welke rol speelt en dus wie de bijbehorende verantwoordelijkheden draagt.

    6.26 De CROW500 is de norm binnen het civiel recht.

    FEIT. De Hoge Raad (de hoogste rechter in Nederland voor civiele zaken) heeft geoordeeld dat het bij de aansprakelijkheid voor graafschade aan kabels en leidingen gaat om een afweging van de te treffen voorzorgsmaatregelen in het licht van de mogelijke gevolgen van het beschadigen van kabels of leidingen. Omdat er geen concrete wettelijke normering is, moet bij die afweging groot gewicht worden toegekend aan de CROW500, omdat die is vastgesteld door de gehele keten. De CROW500 representeert de binnen de beroepsgroep geldende opvattingen over zorgvuldig handelen. De CROW500 heeft met name veel waarde omdat het voor de graafpraktijk van belang is dat er duidelijkheid bestaat over de wijze waarop partijen bij graafwerkzaamheden de zorgplicht moeten naleven. Er moet dan ook door professionele partijen gewerkt worden volgens de CROW-richtlijn behalve als er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat er afgeweken kan worden van de CROW500.

    6.27 Het Agentschap Telecom kan in geval van overtreding van de WIBON handhavend optreden door een last onder dwangsom op te leggen.

    FEIT. Op basis van het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken is het Agentschap Telecom (AT) belast met het toezicht op de bepalingen uit de WIBON. Bij overtredingen van de WIBON kan het AT een bestuurlijke boete opleggen die in sommige gevallen kan oplopen tot €450.000 euro. Bij het opleggen van een bestuurlijke boete kan ook een last onder dwangsom wordt opgelegd, ter voorkoming van herhaling van de overtreding. De dwangsom is bedoeld om normconform gedrag te stimuleren. De last onder dwangsom wordt voor een bepaalde periode, bijvoorbeeld een jaar, opgelegd. Per keer dat een volgende overtreding in deze periode plaatsvindt, moet de dwangsom worden betaald met een maximaal te innen bedrag.

    6.28 Een agrariër hoeft geen graafmelding (KLIC-melding) te doen.

    FABEL. Ook een agrariër moet de verplichtingen van de WIBON naleven. Dit betekent dat als hij werkzaamheden uitvoert die dieper gaan dan 0,50 meter, hij een graafmelding (KLIC-melding) moet doen. Het is niet zo dat er elke keer een graafmelding (KLIC-melding) gedaan hoeft te worden. Als de situatie niet is gewijzigd en de werkzaamheden zijn ‘herhalend’, dan hoeft het niet. Desalniettemin moet er natuurlijk ook zonder graafmelding (KLIC-melding) te allen tijde zorgvuldig gegraven worden.

    6.29 Een Eis-voorzorgsmaatregel kan ook voor andere dan gevaarlijke netten gelden.

    FEIT. In de WIBON is een aparte zorgplicht opgenomen voor het uitvoeren van graafwerkzaamheden in de buurt van een net met gevaarlijke inhoud, zoals een hogedrukgasleiding. Omdat deze netten gevaar kunnen opleveren voor de directe omgeving en de grondroerder, moeten er speciale voorschriften worden gesteld. Deze voorschriften, de Eis-voorzorgsmaatregelen, kunnen ook worden gesteld voor netten met een grote waarde. Een net met een grote waarde is een kabel of leiding waarbij de indirecte gevolgen van een beschadiging zeer ernstig kunnen zijn. Een voorbeeld hiervan zijn kabels die voor de verkeerstoren op Schiphol dienst doen. Zodoende kunnen er ook voor andere dan gevaarlijke netten Eis-voorzorgsmaatregelen gelden.

    7. Nadeelcompensatie en schadevergoeding

    7.1 Een netbeheerder dient zelf uit de planning van een aannemer op te maken wanneer kabels en leidingen verlegd moeten zijn.

    FABEL. Het verleggen van kabels en leidingen is zelden een aangelegenheid waarin afstemming achterwege kan blijven. In zijn algemeenheid kan daarom worden gesteld dat het om een fabel gaat. De planning van een aannemer (uit de stelling kan worden afgeleid dat het hier gaat om een aannemer die voor een andere opdrachtgever werkt, zoals een gemeente of ontwikkelaar) is vaak wel van belang, maar primair geldt dat een netbeheerder op verzoek zijn kabel of leiding aanpast binnen een termijn die redelijkerwijs mogelijk is. Op het moment dat er al een planning ligt van een aannemer, die binnen die periode ook kabels en leidingen wil laten aanpassen, ligt er een logische verantwoordelijkheid bij deze aannemer (of zijn opdrachtgever) om ervoor te zorgen dat netbeheerders begrijpen wat er van hen wordt verwacht en binnen welk tijdbestek. In sommige gevallen is dit ook schriftelijk met elkaar vastgesteld in convenanten of door het gebruik van een richtlijn.

    7.2 Enkel een VTA is de juridische verplichting om als netbeheerder te starten met werkzaamheden.

    Verzoek tot aanpassing (VTA)[/titel

    Een Verzoek tot aanpassing (VTA) is het formele verzoek om een kabel of leiding te verleggen. In de brief staat dat de vergunning voor de oorspronkelijke ligging wordt ingetrokken, wat erop neerkomt dat de beheerder moet gaan verleggen.

    FABEL. De stelling wordt vanuit het kader van nadeelcompensatie behandeld, omdat een netbeheerder daarbuiten meer mogelijke ‘rechtvaardigingen’ heeft om met werkzaamheden te starten. Praktisch gezien is het wel zo dat een Verzoek tot aanpassing (VTA) de enige aanleiding is, maar strikt juridisch ligt dat anders. Een VTA is een brief die door een verzoeker (altijd een bestuursorgaan, zoals een college van burgemeester en wethouders of de minister) aan een netbeheerder wordt gestuurd. De term VTA is ontstaan vanuit het Uitvoeringsprotocol schadevergoeding kabels en leidingen, waarin afspraken zijn vastgelegd tussen de minister en verschillende brancheorganisaties van netbeheerders. Het VTA wordt gestuurd als het noodzakelijk is dat de netbeheerder een kabel of leiding aanpast. De formele verplichting voor een netbeheerder om maatregelen te treffen aan zijn net, waarbij uiteindelijk toekenning van nadeelcompensatie kan plaatsvinden, volgt uit het intrekken van de vergunning waarmee de netbeheerder zijn net heeft aangelegd. In de praktijk wordt echter op grotere schaal gewerkt met het VTA. In de praktijk levert het VTA dan ook de juridische rechtvaardiging op om te starten, terwijl dit strikt juridisch – binnen een beheergebied – het intrekken van een vergunning zal moeten zijn. Dit kan natuurlijk wel in, en dus gelijktijdig met, het VTA gebeuren.

    7.3 Een VTA kan pas worden verstuurd als de principe-oplossing is vastgesteld.

    FABEL. Een verzoek (uitgaande van een aanwijzing aan een netbeheerder om maatregelen te treffen) kan, als er geen nadere afspraken zijn gemaakt, zonder voorafgaande actie door een bestuursorgaan worden verstuurd. Omdat het om een besluit gaat, dient het bestuursorgaan dit wel zorgvuldig voor te bereiden en te motiveren, maar er geldt in een dergelijke situatie geen verplichting om voorafgaande aan zo’n besluit al een principe-oplossing te hebben. De netbeheerder is namelijk zelf verantwoordelijk om een definitief ontwerp (DO) te maken dat mogelijk is in de specifieke situatie. Het bestuursorgaan kan hiermee natuurlijk wel een risico nemen als blijkt dat een VTA achteraf gezien niet noodzakelijk was. Een netbeheerder die naar aanleiding van een VTA kosten heeft gemaakt (aan overleg en voorbereiding), heeft dit dan voor niets gedaan, en kan hiervoor het bestuursorgaan aanspreken.

    Als verleggingen worden voorbereid onder de werking van de NKL’99 en het daarmee samenhangende Uitvoeringsprotocol schadevergoeding kabels en leidingen, geldt dat er vooroverleg wordt gevoerd waarin de bestaande situatie wordt geïnventariseerd en er oplossingsrichtingen worden verkend. In principe betekent dit dat in zo’n geval een VTA pas wordt verstuurd nadat er vooroverleg is geweest met de netbeheerders over de oplossingsrichting van de aanpassing als (uit het vooroverleg) blijkt dat aanpassing noodzakelijk is.

    7.4 Bij verleggingen is de netbeheerder verantwoordelijk voor de kosten van bodemonderzoeken.

    FEIT. De kosten die voor bodemonderzoeken worden gemaakt vallen onder de ‘verleggingskosten’ en komen onder omstandigheden (rechtspositie volgens de van toepassing zijnde nadeelcompensatieregeling) voor vergoeding in aanmerking. Dat een netbeheerder een eigen verantwoordelijkheid heeft om onderzoek te plegen, staat los van het feit dat de netbeheerder gebruik kan maken van bodemonderzoeken die al door een initiatiefnemer zijn verricht. Het beschikbaar stellen van zulke onderzoeken aan de netbeheerder ligt in de rede.

    7.5 In het verlegproces zijn de verantwoordelijkheden van de partijen (de initiatiefnemende overheidsinstantie en de netbeheerder/telecomaanbieder), niet geregeld.

    FABEL. Voor telecomaanbieders en ‘bijbehorende’ gedoogplichtigen zijn de verantwoordelijkheden geregeld in de Telecommunicatiewet, hoofdstuk 5. De verantwoordelijkheden in het verlegproces voor andere soorten kabels en leidingen zijn afhankelijk van de rechtsverhoudingen. Zo zijn er op gemeentelijke niveau vaak verhoudingen die voortvloeien uit contracten waarin de verantwoordelijkheden zijn geregeld. In andere gevallen geldt er een verhouding vanuit een zakelijk recht, zoals een recht van opstal, of juist vanuit bestuursrechtelijk perspectief, omdat er een vergunningverlener/houderrelatie geldt met onderliggende regelgeving, zoals een verordening en nadeelcompensatiebeleid.

    Wat voor de stelling spreekt, is dat in voorkomende gevallen wel een verhouding geldt en er een verplichting tot het nemen van maatregelen kan worden afgegeven, maar dat de ruimte tussen die verplichting en het uiteindelijk verrekenen van de kosten niet is ingevuld. Dat levert op zo’n moment wel een lastig grijs gebied op, wat kan worden ingevuld door het maken van afspraken. Op rijksniveau (Rijkswaterstaat en ProRail) zijn de onderlinge verantwoordelijkheden van partijen opgenomen in Uitvoeringsprotocol schadevergoeding kabels en leidingen, waarin ook de mogelijkheid is opgenomen om een zogeheten projectovereenstemming op te stellen waarin de definitieve oplossing, de planning en de kosten(verdeling) wordt vastgelegd.

    7.6 In de wet zijn termijnen in het verlegproces opgenomen waaraan telecomaanbieders zijn gehouden.

    Verzoek tot maatregelen (VTM)

    Naast het formele verzoek om aanpassingen te doen aan een kabel of leiding (Verzoek tot aanpassing, VTA, zie elders), kan er ook een Verzoek tot maatregelen (VTM) worden ingediend. Zoals de naam al impliceert, gaat het dan niet per se om het verleggen van een kabel of leiding, maar moet er wel iets gebeuren om bijvoorbeeld werkzaamheden veilig te laten plaatsvinden.

    FEIT. In artikel 5.8, zesde lid, van de Telecommunicatiewet staat dat een telecomaanbieder zijn maatregel binnen twaalf c.q. zestien weken (termijn is afhankelijk van type maatregel) na het verzoek moet hebben uitgevoerd. Voor andere kabels en leidingen geldt dat er geen vaste wettelijke termijnen bestaan voor de uitvoering van maatregelen. Voor deze partijen is de stelling dan ook een fabel. Voor die kabels en leidingen kan zo’n termijn mogelijk voortvloeien uit een intrekkings- of wijzigingsbesluit , of in een vergunning of beleidsstuk zijn opgenomen.

    Overigens is er in de wet sprake van ‘overgaan tot’ maatregelen, in plaats van ‘uitvoeren’. Uit rechtspraak en de – inmiddels weer ingetrokken – beleidsregels van de toezichthouder volgt dat ‘overgaan tot’ inhoudt dat de te nemen maatregelen vanaf het moment van het versturen van het VTM binnen twaalf c.q. zestien weken moeten zijn afgerond.

    7.7 Pas bij een definitief ontwerp van een project kan een VTA of VTM worden verstuurd.

    FABEL. Een VTA of VTM kan in principe op elk moment worden verstuurd. Hierbij moet wel in ogenschouw worden genomen dat er voldoende aanleiding moet zijn om een VTA of VTM te versturen. Het project moet een bepaalde mate van concreetheid hebben om van een netbeheerder te kunnen vragen om een maatregel te treffen. Een bestuursorgaan moet zijn besluiten namelijk goed voorbereiden en kunnen onderbouwen. Hierbij kan worden gemeld dat hoe onduidelijker het plan van de verzoeker is, des te groter is het risico dat hij met het verzoek werkzaamheden laat uitvoeren die achteraf niet (geheel) nodig blijken te zijn. Dit leidt tot kosten die de verzoeker dient te dragen, omdat de netbeheerder ze achteraf gezien zonder grondslag heeft gemaakt.

    7.8 De initiatiefnemende overheidsinstantie moet bij een verlegging zorgdragen voor het beschikbaar stellen van een alternatief tracé.

    FABEL. De Telecommunicatiewet geeft aan dat de verzoeker van een verplaatsing van kabels ‘voor zover mogelijk’ een voorstel doet voor de nieuwe plaats waar de kabels kunnen worden aangelegd. Uit de Nederlandse praktijkrichtlijn (NPR 7171-2) volgt dat het gaat om een afstemmingsproces. De overheidsinstantie stelt regels aan de locatie van kabels en leidingen en heeft verstand van de omgeving, terwijl de betreffende netbeheerder(s) verstand heeft/hebben van hun netstructuur. In samenspraak wordt dan tot een locatie en uitvoeringsmethode gekomen. Er wordt dus een actieve houding verwacht van beide partijen. Op rijksniveau is het uitgangspunt dat netbeheerders verantwoordelijk zijn voor de nieuwe oplossing, waarbij Rijkswaterstaat of ProRail logischerwijs wel mee meedenkt met de netbeheerder. Op gemeentelijke niveau kan het zo zijn dat in een contract afspraken zijn vastgelegd waarbij de gemeente in deze gevallen een beschikbaar alternatief moet aanwijzen. Wanneer er geen contractuele eis geldt, gaat het om een fabel.

    7.9 Voor de vergoeding van verlegkosten is het van belang onderscheid te maken tussen de eigendom en het publieke beheer van gronden.

    FEIT. Voor zowel telecomkabels als andere kabels en leidingen is dit een feit, tenzij er een rechtsverhouding geldt (vaak contractueel) tussen de netbeheerder en verzoekende partij met andere uitgangspunten. Vanuit de Telecommunicatiewet geldt dat zowel de gedoogplichtige als degene die een recht van huur, gebruik of zakelijk recht heeft verkregen van de rechthebbende, de telecombeheerder kan verplichten om op eigen kosten maatregelen te treffen voor telecomkabels. Vanuit de NKL’99, en ook vanuit veel andere nadeelcompensatieregelingen, is de afbakening van het ‘beheergebied’ van belang voor het bepalen van de vergoeding. Binnen het beheergebied gelden dan andere vergoedingssystematieken dan buiten het beheergebied. Of de verzoeker eigenaar is van de grond waarin de te verleggen kabel of leiding ligt, speelt dan geen rol.

    Eigendom speelt wel weer een rol vanuit het perspectief van de netbeheerder. Als de netbeheerder eigenaar of zakelijk gerechtigde van de grond is waarin zijn aan te passen net ligt, dan gelden de regels uit het onteigeningsrecht en heeft hij recht op volledige schadeloosstelling van dat deel, behalve als dit eigendom of zakelijk recht is gelegen binnen het beheergebied waarop de NKL’99 van toepassing is. Dan is artikel 4 van de NKL’99 van toepassing en wordt de verlegging niet volledig vergoed.

    7.10 Verlegkosten worden berekend op basis van de kosten voor de nieuw aan te leggen kabels en leidingen.

    FEIT. De verlegkosten bestaan uit de direct toe te wijzen kosten die nodig zijn voor een aanpassing, dus de werkelijk gemaakte kosten. Deze kosten worden gewoonlijk onderverdeeld in materiaalkosten, kosten voor het uit en in bedrijf nemen van de kabel of leiding, ontwerp- en begeleidingskosten en uitvoeringskosten. De hoogte van de vergoeding wordt niet vastgesteld aan de hand van de rechtspositie van de nieuw aan te leggen kabels en leidingen, maar aan de hand van de rechtspositie van de bestaande leiding die wordt aangepast.

    7.11 De kostenverdeling bij telecomkabels wordt bepaald aan de hand van de bestaande kabel.

    FEIT. De bestaande kabel die een conflict vormt met een werk is de basis voor het vaststellen van de kostenverdeling. Bij telecomkabels geldt het adagium ‘liggen om niet, verleggen om niet’, maar dat betekent niet in alle gevallen dat de kosten voor de telecomaanbieder komen. Kortgezegd geldt er bij telecomkabels die aangepast worden een oorzaaksbenadering. Dit houdt in dat er wordt gekeken naar de inhoud/plek van het conflict. Het deel van de kabel binnen het conflictgebied (de projectgrens) wordt een ‘knipstuk’. Met dat knipstuk wordt bepaald of de verzoekende partij aan alle criteria voldoet om van een telecomaanbieder te mogen verwachten dat hij op eigen kosten de aanpassing uitvoert. Wanneer een conflict met een project betekent dat de kabel ook tot buiten de projectgrenzen aangepast moet worden, denk aan een gestuurde boring met een in- en uittredepunt tot buiten de projectgrenzen, dan blijft het knipstuk toch beperkt tot het directe conflictgebied met het project.

    7.12 De kostenverdeling bij kabels en leidingen die niet onder de Telecommunicatiewet vallen, wordt bepaald aan de hand van de bestaande kabel of leiding.

    FEIT. De bestaande kabel of leiding die een conflict vormt met een werk is de basis voor het vaststellen van de kostenverdeling. Anders dan bij telecomkabels gebeurt dit in de meeste gevallen niet door middel van een oorzaaksbenadering (zie vorige stelling), maar door middel van gebiedsbenadering. Gebiedsbenadering houdt in dat er naar het gevolg van een conflict voor de kabel of leiding wordt gekeken, in plaats van puur naar het conflict zelf. Het gevolg van het conflict met het project levert ook een ‘knipstuk’ op, in dit geval is dat het deel waar de aanpassing aan een kabel of leiding begint en waar hij eindigt. Denk hierbij weer aan een gestuurde boring (zie vorige stelling), maar nu zijn juist wel het in- en uittredepunt leidend (daar waar het net geknipt wordt om de aanpassing te kunnen uitvoeren). Op het knipstuk worden de regels uit een van toepassing zijnde verlegregeling gehanteerd, waarmee een kostenverdeling tot stand komt.

    7.13 Een netbeheerder kan rechten ontlenen aan de gestelde termijnen in een VTA of VTM aan een andere netbeheerder.

    FABEL. De termijnen die in een VTA of VTM worden gehanteerd gelden in de verhouding overheidsinstantie/netbeheerder. Het is een specifiek verzoek dat gericht is aan de betreffende netbeheerder en niet aan een andere netbeheerder.

    7.14 Als een telecomkabel verplaatst moet worden ten behoeve van een andere kabel of leiding die verplaatst wordt vanwege het werk van de gemeente, dan moet dat op eigen kosten (liggen om niet, verleggen om niet).

    FABEL. Wanneer een telecomkabel aangepast dient te worden omdat een andere kabel of leiding die locatie zal moeten gaan gebruiken vanwege een ingediend verzoek, dan zitten de kosten voor het verplaatsen van de telecomkabel in de verlegkosten van de netbeheerder die om de verplaatsing vraagt. Praktisch gezien betekent dit dat de netbeheerder die een kabel of leiding verplaatst naar een locatie waar een telecomkabel ligt, het verzoek richt aan de telecomaanbieder en niet aan degene die de netbeheerder had verzocht om, vanwege zijn initiatief, de kabel of leiding te verplaatsen. Het verzoek van de netbeheerder valt dan niet onder de verlegbepaling van de Telecommunicatiewet, die kort gezegd bepaalt dat telecomkabels op eigen kosten moeten worden verlegd door de aanbieder. Deze regel gaat niet op omdat niet de gemeente, die de gedoogplichtige is, het verzoek doet. De netbeheerder moet de kosten van de telecomaanbieder betalen. Die kosten kan de netbeheerder weer verwerken in de kostenspecificatie bij een verzoek om nadeelcompensatie.

    7.15 De hardheidsclausule uit de NKL’99 bevat geen toetsingscriteria.

    Hardheidsclausule en vangnetbepaling

    In sommige bestuursrechtelijke regelingen is een zogeheten hardheidsclausule opgenomen. Een burger of onderneming kan beroep doen op deze clausule, waarmee de overheidsinstantie de mogelijkheid heeft om van (dwingende) wetgeving af te wijken als het gevolg van toepassing van die regeling tot een onvoorzien en onredelijk benadelend gevolg zou leiden voor de betreffende burger of onderneming. Het is een clausule die dient als vangnet: als er écht iets mis gaat, en de wetgever had dit gevolg voorkomen als hij dit had voorzien, dan kan de overheid hierop terugvallen. Vandaar dat de hardheidsclausule een vangnetbepaling kan worden genoemd.

    FEIT. De hardheidsclausule is een vangnetbepaling, waarvan de juridische basis is gelegen in de Algemene wet bestuursrecht, artikel 4:84: “Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.” In de toelichting op de NKL’99 staan aanwijzingen waarvoor de hardheidsclausule kan worden toegepast. Op een andere plaats wordt uitgelegd dat de clausule zowel in het voordeel als in het nadeel van de netbeheerder kan uitwerken: “Men denke daarbij aan onder meer situaties, waarbij de nadelen die een leidingbeheerder treffen (mede) zijn toe te rekenen aan de leidingbeheerder zelf doordat deze – door een bepaalde actieve gedragslijn of juist door stil te zitten – het risico van benadeling heeft vergroot.” Het toepassen van de hardheidsclausule is sterk ‘casuïstisch en naar zijn aard uitzonderlijk’ (treedt slechts in op in een enkel specifiek geval), waardoor het stellen van toetsingscriteria niet veel nut heeft.

    7.16 De NKL’99 kan alleen door ProRail en Rijkswaterstaat worden toegepast.

    FABEL. De NKL’99 is een nadeelcompensatieregeling die van toepassing is als gevolg van een besluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat om een vergunning van een kabel- of leidingeigenaar te wijzigen of in te trekken. Het is ook mogelijk dat andere bestuursorganen de NKL’99 overeenkomstig toepassen op verleggingen. Elk bestuursorgaan heeft namelijk een zelfstandige verplichting tot het vergoeden van onevenredige schade (nadeelcompensatie) en kan de NKL’99 op een verlegging overeenkomstig toepassen.

    7.17 De kostenposten als omschreven in de NKL’99 zijn uitputtend omschreven.

    FEIT. De NKL’99 onderscheidt de kosten die direct aan de gevolgen van een maatregel zijn toe te wijzen, namelijk kosten voor materiaal, voor het uit en in bedrijf stellen, voor het ontwerp en begeleiding, en voor de uitvoering. De kostenposten worden in Bijlage 1 van de NKL’99 verder uitgesplitst en in de toelichting nog verder uitgediept. Desondanks is er in de praktijk nog geregeld discussie over wat er onder welke kostencomponent valt. Zeker wanneer het gaat om tijdelijke voorzieningen, die ofwel in de materiaalkosten ofwel in de uitvoeringskosten vallen. Dit komt onder meer doordat de rechtsposities er vaak toe leiden dat de materiaalkosten niet vergoed worden en de uitvoeringskosten wel, dus het verschil is aanzienlijk.

    7.18 Bij een aanpassing van het definitief ontwerp van een reconstructie door de aannemer zijn de eerder gemaakte kosten voor engineering door een netbeheerder verrekenbaar met de verzoeker.

    FEIT. Wanneer een netbeheerder werkzaamheden heeft uitgevoerd die achteraf gezien niet noodzakelijk blijken, heeft de netbeheerder recht op vergoeding van die kosten die niet uitgevoerd hadden hoeven worden.

    7.19 Netbeheerders moeten instemmen met het toepassen van een nadeelcompensatieregeling.

    FABEL. De OKL’99 is een overeenkomst die de minister in het verleden met de VEWIN, VELIN en Netbeheer Nederland heeft gesloten. De rechter heeft echter bepaald dat de overeenkomst, net als de NKL’99, moet worden beschouwd als beleidsregel. Instemming is daarom niet vereist voor de toepassing van deze regelingen op verleggingen. Indien een netbeheerder het niet eens is met het schadevergoedingsbesluit dat op grond van de NKL’99 en OKL’99 is genomen, kan de netbeheerder bezwaar maken en vervolgens beroep instellen. De rechtbank zal het besluit om de NKL’99 toe te passen wel terughoudend toetsen, wat betekent dat de rechter alleen in die gevallen dat het schadevergoedingsbesluit op grond van een onredelijk toepassing van de NKL’99 en OKL’99 is genomen, het schadevergoedingsbesluit kan vernietigen. Uit bestaande jurisprudentie volgt echter dat de rechter de NKL’99 niet als een onredelijk vergoedingsregeling heeft aangemerkt.

    7.20 In de NKL’99 is er een verschil in vergoeding tussen langsliggende en kruisende leidingen.

    FEIT. De NKL’99 kent verschillende liggingen van kabels en leidingen. Kabels en leidingen kunnen langs een (auto-, water- of spoor)weg liggen, of de weg kruisen. In het eerste geval geldt er een staffelvergoeding, die inhoudt dat de vergoeding afneemt naarmate de kabel of leiding langer langs de weg heeft gelegen. Bij kruisende leidingen geldt in principe dat de kostencomponenten ‘ontwerp en begeleiding’ en ‘uitvoeringkosten’ voor vergoeding in aanmerking komen.

    De reden voor het verschil is als volgt. De langsliggende kabel of leiding maakt gebruik van het beheergebied van de weg om over een langere afstand met een vergunning te kunnen liggen en maakt zodoende met slechts één grondeigenaar afspraken over het liggingsrecht. Het normaal maatschappelijk risico op een ongestoorde ligging binnen het beheergebied neemt in dit geval toe naarmate de kabel of leiding langer ligt (de kans op een ingreep in de infrastructuur wordt groter). Na vijftien jaar (de planhorizon bij droge infrastructuur) komt een eventuele noodzakelijke verlegging volledig voor kosten van de netbeheerder. Voor kruisende kabels of leidingen geldt dit niet. Een kabel of leiding die van A naar B moet, komt nu eenmaal rijks- of spoorwegen tegen die gekruist moeten worden. Er is geen sprake van een bewuste keuze om in het beheergebied te gaan (langs)liggen. Daarom wordt het normaal maatschappelijk risico voor kruisende kabels of leidingen anders ingevuld en wordt er geen staffel toegepast op de vergoeding van verleggingskosten.

    7.21 Toepassing van de NKL’99 leidt ertoe dat het merendeel van de kosten terechtkomt bij de netbeheerder.

    FABEL. Bij welke partij het merendeel van de kosten komt te liggen, ligt aan de rechtspositie en de ouderdom van de ingetrokken vergunning van de kabel of leiding die aangepast moet worden.

    Bij een langsliggende kabel of leiding die moet worden aangepast vanwege een infrastructureel project geldt een staffel: de kosten van de aanpassing worden in principe volledig vergoed indien de ingetrokken vergunning niet ouder is dan vijf jaar. Bij droge infrastructuur loopt de staffel geleidelijk af per jaar, en na vijftien jaar worden de verleggingskosten niet meer vergoed. Bij natte infrastructuur geldt een geleidelijke staffel waarbij de verleggingskosten na dertig jaar niet meer voor vergoeding in aanmerking komen.

    Bij een kruisende kabel of leiding (en kabels en leidingen buiten een beheergebied, zonder zakelijk recht) komen in principe de kosten voor ontwerp en begeleiding en de uitvoeringskosten voor vergoeding in aanmerking. Deze twee kostencomponenten zijn in merendeel van de verleggingen bij elkaar duidelijk groter (70-90%) dan de kosten voor materiaal en het uit en in bedrijf stellen.

    Het deel van de kabels en leidingen dat buiten een beheergebied op grond van een zakelijk recht ligt, wordt schadeloos gesteld conform de regels van het onteigeningsrecht; voor dit deel komen de verleggingskosten volledig voor vergoeding in aanmerking. Hierbij geldt dat netbeheerders die netten aanleggen in het beheergebied van overheden, bij aanleg weten dat ze het risico lopen om ergens in de toekomst, door werkzaamheden in die openbare ruimte vanwege het algemeen belang, delen van hun netten moeten aanpassen. Er schuilt een bedrijfsrisico in het aanleggen van netten in de openbare ruimte waarmee rekening gehouden moet worden.

    7.22 Aanvullingen op de NKL’99, zoals een gedragslijn bij hoogspanningskabels, worden niet gehanteerd in vergelijkbare verlegregelingen van provincies, gemeenten of waterschappen.

    FEIT. Rijkswaterstaat en ProRail hanteren beleid ten aanzien van hoogspanningskabels. Dit beleid is niet als zodanig opgenomen in de NKL’99. Dit verklaart ook waarom andere overheden met verlegregelingen die afgeleid zijn van de NKL’99 hiermee niet bekend zijn. Het onderliggende signaal is natuurlijk dat het in de praktijk mogelijk is om gelijkende verlegregelingen op details anders te interpreteren en dat het de voorspelbaarheid ten goede komt als er geen subjectiviteit (meer) zou zijn. Dat is op zichzelf ook weer een feit.

    7.23 Waterschappen en provincies mogen de NKL’99 overeenkomstig toepassen.

    FEIT. Elk bestuursorgaan heeft een zelfstandige verplichting om te besluiten of en hoe schade op basis van nadeelcompensatie wordt vergoed. Daarin heeft iedere overheid beleidsvrijheid om aan de nadeelcompensatie invulling te geven. De materiële inhoud van NKL’99 is door veel bestuursorganen grotendeels in eigen verlegregelingen overgenomen. Er zijn ook bestuursorganen die bewust een afwijkende verlegregeling hanteren. Het is zelfs mogelijk dat er een specifiek op een bepaald project gerichte verlegregeling in het leven wordt geroepen.

    7.24 Een verlegregeling mag door een gemeente alleen worden gebruikt op basis van het publiek belang en niet bij projectontwikkeling.

    FABEL. Een verlegregeling is van toepassing als er een besluit wordt genomen (het intrekken van de vergunning, in het geval van kabels en leidingen). Een besluit kan een bestuursorgaan alleen nemen op grond van een publieke taak, denk hierbij aan wegbeheer en afvalstoffeninzameling. Projectontwikkeling kan ook gezien worden als publieke taak. De Grondwet en Huisvestingswet wijzen de overheid aan als verantwoordelijke voor het zorgen voor voldoende (gedifferentieerde) woon- en werkgelegenheid. De uitvoering van die taak wordt bijvoorbeeld zichtbaar in structuurvisies en aanpassingen van bestemmingsplannen, waarin de mogelijkheid wordt gecreëerd en gestimuleerd om op locaties over te gaan tot ontwikkeling. Wanneer er een ontwikkeling plaatsvindt waarbij de overheid alleen faciliteert en er hoofdzakelijk een specifiek belang is van een projectontwikkelaar, dan moet de overheid oppassen dat er geen instrument wordt ingezet die kosten bij een netbeheerder neerlegt (zoals een verlegregeling), omdat er geen publieke taak wordt uitgevoerd. In zo’n geval is de verhouding tussen de projectontwikkelaar en de netbeheerder leidend, en niet die tussen overheid en netbeheerder.

    Ten aanzien van telecomkabels is deze materie duidelijker geregeld. In de Telecommunicatiewet is namelijk vastgelegd dat, hoewel dit ook aan bepaalde voorwaarden is gebonden, een gemeente telecomkabels kan laten verleggen als de gemeente gronden bijvoorbeeld ‘bouwrijp’ moet opleveren.

    7.25 Gemeentelijke regelgeving sluit niet aan bij de NKL’99.

    FEIT. De NKL’99 hanteert kostencomponenten die terug te vinden zijn in vrijwel alle verlegregelingen van andere bestuursorganen (materiaalkosten, kosten van uit en in bedrijf stellen, ontwerp- en begeleidingskosten en uitvoeringkosten). Daarnaast hanteren veel regelingen eenzelfde ‘staffelgewijze’ vergoeding, die afloopt van 100% naar 0% in een tijdsverloop van tien, vijftien, twintig of dertig jaar. Ook hebben veel verlegregelingen een vergoedingssystematiek voor buiten het beheergebied, gelijk aan de NKL’99 of de OKL’99.

    Gemeenten hanteren vaak een verlegregeling waarin geen onderscheid wordt gemaakt in langsliggende kabels en leidingen en kruisende kabels en leidingen (in tegenstelling tot de NKL’99). De reden is dat de fijnmazige wegenstructuur binnen de gemeentegrenzen niet te vergelijken is met die van een spoorweg of rijksweg. Gemeenten hanteren daarnaast andere staffels dan de NKL’99. Sommige gemeenten relateren de staffel aan de doorkijk die de gemeente heeft (voorzienbaarheid van ruimtelijke ordeningsperspectief), terwijl andere gemeenten bijvoorbeeld twee staffels hanteren die gerelateerd zijn aan de specifieke kenmerken van een kabel of leiding (kort gezegd: een verschil tussen grote en kleinere kabels en leidingen). Dat gemeenten afwijkende verlegregelingen hanteren dan de NKL’99 is dan ook een feit.

    7.26 Gemeentelijke regelgeving sluit niet aan bij de Telecommunicatiewet

    FABEL. Alle gemeenten zijn net als het Rijk gebonden aan de Telecommunicatiewet en daarmee ook aan de verlegregeling die daarin is opgenomen.

    7.27 Overheden kunnen zelf invulling geven aan een nadeelcompensatieregeling.

    FEIT. Tot op zekere hoogte staat het een bestuursorgaan vrij om zelf invulling te geven aan een nadeelcompensatieregeling. Het bestuursorgaan moet bij het vaststellen van een verlegregeling wel rekening houden met de geldende wet- en regelgeving, waaronder de algemene beginselen van bestuur (zoals zorgvuldigheids-, evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel).

    8. Eigendomsverhoudingen

    8.1 Een kabel- of leidingbeheerder is eigenaar van zijn net en heeft daarom een ligrecht.

    FABEL. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen het eigenaarschap en het recht tot liggen in andermans grond. Vaak is een netwerk aangelegd in de gronden van een andere partij. Van oudsher is het eigendomsrecht erop gericht dat, als er geen nadere juridische afspraken zijn gemaakt, alles in, op, onder of boven die gronden eigendom is van de grondeigenaar. Dit zou betekenen dat de grondeigenaar, als er niets geregeld is tussen hem en de netbeheerder, eigenaar zou zijn van het gedeelte van het net dat in zijn grond ligt. Bij de buurman zou hetzelfde gelden. Hierdoor zou er een situatie kunnen ontstaan waarbij er vele eigenaren van één netwerk zijn. De wetgever heeft dit een aantal jaar geleden onwenselijk geacht en in de wet opgenomen dat de bevoegde aanlegger van een net de eigendom hiervan behoudt. Het eigendom van het net geeft echter nog niet het recht om in andermans gronden te mogen liggen. Een grondeigenaar kan dan ook, als er verder juridisch niets geregeld is, de netbeheerder verzoeken het aanwezige net te verwijderen uit zijn gronden.

    8.2 Een kabel of leiding kan op particuliere grond worden geborgd door een opstalrecht.

    FEIT. Hoewel het eigendom van een net voor de netbeheerder nog niet het recht geeft om in andermans gronden te mogen liggen, kan dit geborgd worden door nadere juridische afspraken. Hiervoor wordt vaak het recht van opstal gebruikt. Hiermee worden afspraken vastgelegd met als uitgangspunt het recht van liggen en onderhouden, vaak tegen een vergoeding. Een recht van opstal geldt niet alleen tussen de netbeheerder en de grondeigenaar, maar blijft in principe altijd blijven bestaan (behoudens in die gevallen dat het anders is afgesproken). Het blijft dus ook gelden voor rechtsopvolgers van de grondeigenaar. Dit is anders als het ligrecht op een andere manier geborgd wordt, bijvoorbeeld door het vastleggen van afspraken in een overeenkomst. Deze afspraken gelden tussen partijen en gaan niet over op een nieuwe eigenaar.

    8.3 Een kabel of leiding kan alleen op particuliere grond worden geborgd door een opstalrecht.

    FABEL. Een opstalrecht kan zowel op particuliere als op openbare gronden worden overeengekomen. De term ‘openbare gronden’ refereert aan de toegankelijkheid van de gronden en de daarmee samenhangende beheertaak van een overheidsinstantie. Het vestigen van een recht van opstal heeft te maken met eigendomsverhoudingen. Die staan los van de beheertaak, hoewel het wel (een financieel) effect kan hebben op die beheertaak. Openbare gronden zijn vaak in eigendom van een gemeente. Indien er goede redenen zijn voor een netbeheerder en een gemeente om een opstalrecht af te sluiten, bijvoorbeeld voor de plaatsing van een transformatorstation, dan is dat mogelijk. Bij een toekomstige verplaatsing van een dergelijk station vanwege de uitvoering van de beheertaak van de gemeente, bijvoorbeeld vanwege de reconstructie van een weg, kan dit wel betekenen dat de kostenverdeling van de verplaatsing anders is dan wanneer er geen opstalrecht was overeengekomen.

    8.4 De hoogte van de vergoedingen voor het afsluiten van een zakelijk recht ten aanzien van kabels en leidingen is wettelijk vastgelegd.

    FABEL. De hoogte van een vergoeding voor het afsluiten van een zakelijk recht of een opstalrecht is niet wettelijk vastgelegd. Wel zijn er richtinggevende normen. LTO Nederland en de netbeheerders hebben in het verleden bijvoorbeeld afspraken gemaakt waarbij de belangen van de agrariër en van de leidingbeheerder in evenwicht zijn. Op dit moment lopen er gesprekken over een actualisatie van de standaardovereenkomsten en de daarin vastgelegde standaardvergoedingen. Het staat een netbeheerder en een grondeigenaar vrij om eigen afspraken te maken. Hierbij kan de vergoeding een eenmalige retributie inhouden, maar ook periodiek worden uitgekeerd.

    8.5 Bij verkoop van gemeentegrond aan een particuliere eigenaar verandert de rechtspositie van de kabel- of leidingeigenaar niet.

    FABEL. Dit hangt sterk af van de afspraken die in het verleden tussen de gemeente en de netbeheerder zijn gemaakt. Als er een recht van opstal is gevestigd ten behoeve van de netbeheerder, dan wijzigt de rechtspositie niet. De netbeheerder kan tegenover de nieuwe eigenaar zijn ligrecht inroepen en de particuliere eigenaar moet de afspraken die zijn vastgelegd in het recht van opstal respecteren. Als er echter tussen de gemeente en de netbeheerder alleen schriftelijke afspraken zijn gemaakt, bijvoorbeeld in overeenkomst, dan gelden die afspraken in principe alleen tussen de gemeente en de netbeheerder. Deze afspraken kunnen dus niet ingeroepen worden tegen de nieuwe eigenaar. Ook als het net van een netbeheerder is aangelegd en in stand wordt gehouden op basis van een gemeentelijke vergunning zal de rechtspositie wijzigen. Een vergunningstelsel geldt niet op particuliere gronden. Daarom zal de netbeheerder niet kunnen terugvallen op de juridische waarborgen die voortvloeien uit een vergunning als de gemeentegrond overgaat naar een particuliere eigenaar.

    8.6 Bij verkoop van gemeentegrond aan een particuliere eigenaar verandert de rechtspositie van de telecomaanbieder.

    FEIT. De Telecommunicatiewet geeft aan dat de rechthebbende op, of de beheerder van, openbare gronden verplicht is om de aanleg, instandhouding en verwijdering van kabels die ten dienste van een openbaar elektronisch communicatienetwerk staan (ofwel: telecomkabels), in en op openbare gronden te gedogen. Dit betekent dat een telecomaanbieder een sterk recht heeft ten opzichte van de gemeente als het gaat om de aanleg en instandhouding van telecomkabels in gemeentegrond. Als deze gronden worden verkocht, zullen de gronden de openbaarheid verliezen en private grond worden. Dit komt geregeld voor bij de verkoop van snippergroen (openbare stroken groen die grenzen aan een tuin, huis of grond van een particuliere eigenaar). De nieuwe eigenaar hoeft in principe de telecomkabels dan niet meer in die gronden te gedogen, want het zijn geen openbare gronden meer. Daarom kan er gesteld worden dat de rechtsposities van de telecomaanbieder wijzigt bij verkoop van gemeentegrond.

    8.7 Openbare gronden zijn altijd in eigendom van een overheidsinstantie.

    FABEL. In het merendeel van de gevallen zijn gronden met een openbare bestemming in eigendom van een gemeente, een provincie, een waterschap of het Rijk. Maar dit hoeft niet altijd het geval te zijn. Ook particulieren kunnen eigenaar zijn van openbare gronden, zoals een weg of een sloot. Vaak is een dergelijke situatie in de loop der jaren ontstaan doordat het gebruik van de gronden een openbaar karakter heeft gekregen. Het openbare karakter van deze gronden stelt beperkingen aan de bevoegdheden die de eigenaar over die zaak kan uitoefenen. Deze beperkingen gelden voor de gemeente (als beheerder) en voor de particuliere eigenaar. Zo moet de eigenaar van een openbare zaak het gebruik overeenkomstig de bestemming dulden. Zeker als het gaat om activiteiten die in het kader van het wegbeheer worden uitgeoefend. Ten aanzien van de aanleg en onderhoud van kabels en leidingen ligt dat genuanceerder, omdat dit niet concreet is vastgelegd in een wet.

    8.8 Door natrekking wordt een elektriciteitskast eigendom van de gemeente.

    FABEL. Volgens de wet is ‘eigendom’ het meest omvattende recht dat iemand op een zaak kan hebben. Als iemand iets bouwt op jouw eigendom (jouw grond), dan wordt dit bouwwerk, als er verder niets geregeld wordt, eigendom van jou. Dat wordt ook wel natrekking genoemd. In het geval dat er een elektriciteitskast op openbare gronden van de gemeente worden geplaatst, zou de kast door natrekking eigendom kunnen worden van de gemeente. Dit is echter niet het geval. De elektriciteitskast is en blijft onderdeel van het elektriciteitsnet, omdat het daar onlosmakelijk mee is verbonden. Daarom zal natrekking niet plaatsvinden en gaat een elektriciteitskast dus niet in eigendom komen van de grondeigenaar.

    8.9 Er is geen wettelijke bepaling die stelt dat de gemeente verantwoordelijk is voor het verwijderen van wortels die gegroeid zijn om kabels en leidingen.

    FABEL. In de Telecommunicatiewet is er een speciale bepaling opgenomen over het omgaan met wortelgroei. Deze wet bepaalt dat de beheerders van de grond waarop de bomen of beplantingen zich bevinden, verplicht zijn op schriftelijk verzoek van een telecomaanbieder binnen twee weken de wortels daarvan in te korten, voor zover deze redelijkerwijs hinderlijk zijn of worden voor de instandhouding van kabels ten dienste van het netwerk, waardoor de exploitatie van het netwerk in gevaar komt. Voor andere kabels en leidingen is dit niet geregeld. Hiervoor moet gekeken worden naar de eigendomsverhoudingen en eventuele afspraken die er onderling zijn gemaakt. Zijn deze er niet en heeft een netbeheerder geen ligrecht, dan is het afhankelijk van de omstandigheden wie er verantwoordelijk is voor de kosten van het verwijderen van de wortels. Hierbij moet met name ook de reden van het verwijderen van de wortels worden meegewogen; is het bijvoorbeeld vanwege een vervangingsopgave of vanwege een reconstructie van een weg?

    8.10 Een netbeheerder krijgt door het bevoegd gezag een tracé aangewezen, ook als het private gronden betreft.

    FABEL. De vraag of een gemeente een vrij tracé moet aanbieden, moet ontkennend worden beantwoord. Hoewel de gemeente de regisseur is in haar ondergrond, heeft de gemeente geen verplichting om een vrij tracé aan te bieden. Sterker nog, een gemeente is in principe niet verplicht, anders dan bij telecomkabels, om netbeheerders de mogelijkheid te geven om hun kabels en leidingen in de openbare ruimte te laten aanleggen. Dit zou duiden op een gedoogplicht die niet vanzelfsprekend bestaat. De ondergrondse spelers en de gemeente zijn echter op elkaar aangewezen, want de openbare ruimte is een logische situering voor de ondergrondse netten. Daarom is het goed dat de gemeente met behulp van vergunningen partijen toestaat om op haar voorwaarden kabels en leidingen aan te leggen. Dit betekent dus niet dat de gemeente een vrij tracé moet bieden. Dit geldt al helemaal niet in gronden van een private partij. In principe heeft de gemeente daar namelijk niets over te zeggen.

    8.11 Een wegbeheerder mag gronden enkel onteigenen ten behoeve van de aanleg van een weg en niet ten behoeve van kabels en leidingen.

    FABEL. Bij reconstructiewerkzaamheden moeten er geregeld kabels en leidingen worden verlegd die niet in het beheersgebied liggen. De overheidsinstantie die een project wil uitvoeren, heeft in principe geen zeggenschap over deze gronden en over de kabels en leidingen die daarin zijn gelegen. Wel heeft een overheidsinstantie de mogelijkheid om zich gronden toe te eigenen als een werk zonder die gronden niet uitgevoerd kan worden en minnelijk overleg geen uitkomst biedt. De gronden worden dan onteigend. Mede vanwege de doorlooptijd van zo’n procedure zal een perceel niet worden onteigend enkel en alleen om na het verkrijgen van het eigenaarschap van een netbeheerder te eisen zijn ondergrondse infrastructuur te verwijderen. Voor het Rijk is dit ook nauwelijks nodig gelet op de in de OKL’99 gemaakte afspraken met de koepelorganisaties van netbeheerders. Deze zien toe op het verleggen van kabels en leidingen op verzoek van het Rijk tegen een vergoeding die vergelijkbaar is met de vergoeding op basis van het onteigeningsrecht. Veel decentrale overheden hebben deze aanpak overgenomen.

    8.12 De Belemmeringenwet Privaatrecht sluit niet meer aan bij de huidige tijdsgeest.

    FABEL. De Belemmeringenwet Privaatrecht biedt de mogelijkheid voor netbeheerders om in gevallen waarin er geen overeenstemming wordt bereikt met de grondeigenaar over de aanleg van een kabel of leiding, dit via een speciale procedure af te dwingen. Deze procedure eindigt met een beschikking van de Minister waarbij aangegeven wordt dat de grondeigenaar de kabel of leiding moet gedogen in zijn grond. Deze procedure kan ingezet worden voor openbare werken van algemeen nut, zoals voor de aanleg van waterleidingen of elektriciteitskabels. De wet stamt uit 1927, maar doet inhoudelijk nog goed dienst. Een actualisatieslag wordt gemaakt doordat de mogelijkheden die de Belemmeringenwet biedt worden opgenomen in de Omgevingswet. Hierdoor zal de procedure worden verkort.

    8.13 Een beschikking op basis van de Belemmeringenwet Privaatrecht kan alleen gestart worden tegen een particuliere eigenaar.

    FABEL. Hoewel dit in eerste instantie wel de gedachte van de wet was, is de stelling niet correct. Bij de inwerkingtreding van de wet werden de openbare netten van algemeen nut nog door overheidsinstanties beheerd. Als een net in gemeentegrond was gelegen, was er geen discussie, omdat zowel het beheer van het net als het beheer van de grond bij één partij lag; de gemeente. Nu zijn het netbeheer en grondbeheer gesplitst, maar voor netbeheerders blijft de mogelijkheid blijft om de gedoogplicht door de minister op te laten leggen. Dit kan niet alleen op particuliere gronden, maar ook op openbare gronden waarvan een overheidsinstantie de eigenaar is. Frappant hieraan is dat, hoewel de partijen zijn gesplitst, gemeenten wel vaak aandeelhoudende partijen zijn van netbeheerders. In die gevallen wordt er dus een gedoogplicht opgelegd op gronden van de eigen aandeelhouder.

    8.14 Gronden die in eigendom zijn van de staat vallen onder het beheergebied van Rijkswaterstaat.

    FABEL. Rijkswaterstaat (RWS) is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). RWS voert de beheertaak uit van dit ministerie ten aanzien van het (rijks)weg- en waterbeheer. Gronden in het beheergebied van RWS zijn doorgaans in eigendom van de staat. Er zijn echter ook veel gronden in eigendom van de staat die níet binnen het beheergebied van RWS vallen. Het treffen van een privaatrechtelijke regeling (huurovereenkomst) voor het gebruik van staatsgrond loopt altijd via het Rijksvastgoedbedrijf.

    Bijlage A: Deelnemers

    Projectleider en hoofdauteur

    Laurens van Raaij (Legal Infra)

    Werkgroep/interviewers

    Arjan van Boheemen (GOconnectIT)

    Hans Koeslag (Sweco Nederland)

    Berry Kok (GPKL)

    Frank van Neer (Kragten )

    Ruud Steenbakkers (Delta Ground Mechanics)

    Hugo Stevens (Enexis)

    Joris Vijverberg (Rijkswaterstaat GPO)

    Bastiaan Winde (Havenbedrijf Rotterdam )

    Geïnterviewd

    Ernest-Jan Achterhuis (Fodere)

    Ronald van Adrichem (RWS)

    Ashveen Badloe (Alliander)

    Edwin Baeten (Aannemersbedrijf M. Hurkmans en Zn.)

    Corrie Bengoua (gemeente Leiden)

    Sanne van den Berg (gemeente Arnhem)

    Jouke Bokma (Rijkswaterstaat GPO)

    Berry Boll (Gasunie)

    Peter Burger (gemeente Vught)

    Aad Correljé (TU Delft)

    Hub Diederen (Kragten)

    André Dikkeschei (ProRail)

    David Elbers (ProRail)

    Rob Elemans (gemeente Geldrop-Mierlo)

    Eric Feiter (BAM Infra Energie & Water West)

    Marcel Ferdinandus (Ministerie van IenW)

    Sjef Gerards (Enexis)

    Peter van Gerwen (Heijmans)

    Henk de Graad (gemeente Westvoorne)

    Marc Hammink (Vitens)

    Daniëlle van Hest-van Wieringen (gemeente Eindhoven)

    Cees van der Horst (Rijkswaterstaat Midden Nederland)

    Hans Huntelaar (Rijkswaterstaat GPO)

    Erik Jaggie (Rotterdam-Rijn Pijpleiding)

    Andy Jeurissen (gemeente Weert)

    André Jonkheid (KPN Rotterdam)

    Hans van Keeken (Kragten)

    Willem Jan Kerkhoven (Dunea)

    Wouter Koning (provincie Zuid-Holland)

    Berry van Kooi (VELIN)

    Harm Kooistra (gemeente Leeuwarden)

    Pedro Kooistra (Syntax)

    Mevlut Kose (gemeente Rotterdam)

    Harry Kraus (TenneT)

    Ben Lambregts (Alliander)

    Arjan Langhout (Heijmans)

    Hans van Leeuwen (Eurofiber)

    Rob Loomans (Dunea)

    Lucia Merema (AM)

    Ritesh Mohan (provincie Zuid-Holland)

    Bas van de Nieuwenhof (Sweco Nederland)

    Robert-Jan Nieuwenhuis (Ministerie van Defensie DPO)

    Annet Olde Bolhaar (Gasunie)

    Dick Ouwerkerk (Stedin)

    Co van Paassen (Combi-SION)

    Dominique Pankow (Havenbedrijf Rotterdam )

    Desmond du Parand (provincie Zuid-Holland)

    John Peeters (gemeente Maasgouw)

    Hendrik Ploeger (TU Delft)

    Peter Pols (Siers Infraconsult)

    Taco Querens (provincie Zuid-Holland)

    Albert Reiling (gemeente Eindhoven)

    Dicky Rezel (Agentschap Telecom)

    Yvonne de Rijck (Bouwend Nederland)

    Paul Satijn (Rijkswaterstaat)

    Marcel Schaaij (Rijkswaterstaat West-Nederland Zuid)

    Sander Schouwenaar (Enexis)

    Jans Schut (Vitens )

    Kevin Slee (Havenbedrijf Rotterdam )

    Harm Snoeren (Royal HaskoningDHV)

    Rogier Soupart (Rijkswaterstaat Corporate Dienst)

    Jaap Spaans (Kragten )

    Marcel Suijkerbuijk (Havenbedrijf Rotterdam )

    Marcel Teunissen (Evides Waterbedrijf)

    Harold Thijssen (Nederlandse Gasunie)

    Pascal Verbong (Rotterdam-Rijn Pijpleiding)

    Ruud Versluis (New Start Projects )

    Renée Vijge (Vitens )

    Michael Vos (Van den Heuvel Aannemingsbedrijf)

    Bert Wetzels (gemeente Maastricht)

    Benjamin Wijma (Waterschap Zuiderzeeland)

    Jasper de Witt Hamer (T-Mobile Netherlands )

    Johan Zomerdijk (VolkerWessels Telecom)

    Expertteam

    Herman Arissen (CUMELA Nederland)

    Marcel Ferdinandus (Ministerie van IenW)

    David Yoshikawa (Ministerie van EZK)

    Leendert de Bruin (Heijmans Integrale Projecten )

    Marloes Tjallema (ProRail)

    Auditteam

    Wout Broere (TU Delft)

    Robert-Jan Looijmans (Agentschap Telecom)

    Frans Taselaar (Hompe & Taselaar)