FEIT. Het onderwerp kabels en leidingen is flink verstrooid over allerlei (sector)specifieke wetgeving. Elk medium heeft zo ongeveer zijn eigen wet tot zijn beschikking, zoals de Gaswet, Elektriciteitswet en Warmtewet (die in de nabije toekomst de Energiewet zullen worden), de Telecommunicatiewet en de Drinkwaterwet. Daarnaast is er veel regelgeving die invloed heeft op kabels en leidingen in specifieke gevallen, zoals de Mijnbouwwet, de de Omgevingswet etc.

Dat de regels zo versnipperd zijn, heeft te maken met het feit dat kabels en leidingen zoveel verschillende gebruiksdoelen dienen. De ene keer betreft het een geheel zelfstandig belang, zoals het verzorgen van de drinkwatervoorziening, terwijl het in andere situaties onderdeel uitmaakt van een systeem, zoals de inrichting van publieke ruimte. Hierdoor zou een Wet op de kabels en leidingen naar alle waarschijnlijkheid ook niet een versimpeling zijn, maar een flink boekwerk zonder kop of staart.

FABEL. De term ‘laagst maatschappelijke kosten’ komt met betrekking tot kabels en leidingen hoofdzakelijk voort uit het verleggen van kabels en leidingen. Verschillende nadeelcompensatieregelingen (zoals de NKL’24 en OKL’99 en veel afgeleide regelingen) gebruiken de term om aan te geven dat bij het zoeken naar de balans tussen een initiatief en een eventuele verlegging van een kabel of leiding gekeken wordt naar de laagste kosten voor ‘de maatschappij’. Deze regelingen zijn geen wetten, maar beleid, waarin staat hoe de overheid omgaat met het afwegen van belangen en het vergoeden van financiële schade die boven het bedrijfsrisico van een netbeheerder uitstijgt.

De NKL’24 formuleert het als volgt:

“Verleggingen dienen te worden gerealiseerd op basis van een technisch adequaat alternatief dat tegen de maatschappelijk laagste kosten gerealiseerd kan worden. Dit houdt in dat gestreefd dient te worden naar optimalisatie, hetgeen betekent dat bij een verlegging gekozen zal worden voor het meest aantrekkelijke alternatief onder de voorwaarde dat zulks geen nadelen oplevert voor de verlegger en de minister ten opzichte van de meest voor de hand liggende variant. De meest voor de hand liggende variant is een verlegging ter plaatse van de oorspronkelijke ligging van de te verleggen kabel of leiding.”

Uit deze tekst kun je opmaken dat het uitgangspunt is dat een verlegging plaatsvindt op de locatie waar de bestaande leiding ligt. Soms kan het echter aantrekkelijker zijn om een aanpassing op een andere locatie te laten plaatsvinden, omdat de bestaande locatie te veel uitdagingen biedt of omdat een andere locatie juist een voordeel biedt.

FEIT. Hiervoor wordt ook verwezen naar het COB-project Hulp bij richtlijnen, waarin onderzoek is verricht naar de lokale regelgeving van gemeenten. In het rapport wordt uitgebreid ingegaan op de redenen waarom gemeentelijk beleid zo verschillend kan zijn. In het kort komt het door de beleidsaanpak die Nederland heeft, waarbij er zoveel mogelijk wordt overgelaten aan het lokale bestuur en alleen dat wat noodzakelijk is centraal wordt geregeld. Daarnaast hebben de gemeenten in de verhoudingen met netbeheerders de afgelopen decennia een flinke omslag gemaakt; van kabels en leidingen als onderdeel van de gemeentelijke organisatie naar zelfstandige bedrijven die hun kabels en leidingen in de grond van de gemeente leggen. Die omslag is nog niet helemaal afgerond en de manier waarop dit gebeurt verschilt ook, waardoor oude, nieuwe en verschillende aanvliegroutes bestaan.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, met de verplichting om op termijn (2032) helemaal over te gaan van lokale verordeningen naar een omgevingsplan, zullen de regels naar verwachting wel meer op elkaar gaan lijken. De reden hiervan is dat gemeenten erg naar elkaar kijken bij het opstellen van een omgevingsplan.

FABEL. Een AVOI is een ‘algemene verordening ondergrondse infrastructuur’. Hierin noemt een gemeente regels die betrekking hebben op het aanleggen, verleggen, onderhouden of verwijderen van kabels en leidingen in de openbare ruimte van een gemeente. Sinds de invoering van de Omgevingswet heeft een gemeente de keuze om deze regels in een verordening te laten (tot 2032) of op te nemen in het omgevingsplan.

Een verordening is geen wet zoals het Burgerlijk Wetboek of de Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken (Wibon). Die wetten worden gemaakt door de regering en de Staten-Generaal (Tweede en Eerste Kamer), terwijl een AVOI wordt vastgesteld door de gemeenteraad die daartoe door andere wetgeving, namelijk de Gemeentewet, is gemachtigd.

Dat de gemeenteraad de verordening vaststelt, maakt niet dat de kracht die de verordening heeft minder is dan die van de Wibon. De regels die in een AVOI staan, zijn ook bindend, zoals de verplichting om een vergunning aan te vragen voor het aanleggen, instandhouden of opruimen van kabels en leidingen.

Een richtlijn is geen (lokale) wetgeving. Een richtlijn is ook vaak naar binnen gericht (‘Ik ga op de volgende manier om met …’), terwijl een verordening naar buiten gericht is (‘U bent verplicht om …’). Goede voorbeelden van richtlijnen zijn onder andere NEN-normen en CROW-richtlijnen. In het licht van kabels en leidingen is de richtlijn Schade voorkomen aan kabels en leidingen (beter bekend als de CROW500) erg belangrijk. Deze richtlijn is opgesteld door de markt, want de wetgever vond het belangrijk dat de branche zelf een invulling gaf aan een zorgvuldigheidsnorm voor het zorgvuldig graven. Hoewel deze richtlijn geen wet is, heeft de rechter geoordeeld dat de partijen in de graafketen deze richtlijn moeten volgen. Rechtbanken verwijzen daarom geregeld naar richtlijnen in hun uitspraken. Je zult een goed verhaal moeten hebben als je een richtlijn naast je neer wilt leggen.

FEIT. Het is een feit wanneer de stelling ruim geïnterpreteerd wordt. Op zich mag een gemeente namelijk best graafrust voorschrijven, maar dit kan niet betekenen dat er daadwerkelijk in die periode geen graafwerkzaamheden op een locatie uitgevoerd mogen worden. Netbeheerders hebben een wettelijke verplichting om eenieder die vraagt om een aansluiting, aan te sluiten op hun net. Dit geldt voor energie en drinkwater. Voor telecomkabels geldt er een vrije markt, waarbij een aanbieder van telecomkabels vanuit de wetgeving veel rechten heeft gekregen om kabels aan te leggen (graafrecht). Wanneer de belangen van een grondeigenaar aantoonbaar groot zijn (of als er een discussie ontstaat en een netbeheerder vanuit zijn belang naar dwangmiddelen moet grijpen), valt de uiteindelijke uitvoering nog wel te sturen in termen van een jaar uitstel, maar vijf jaar is wel een erg lange periode.

Het doel van graafrust is overlast voor de omgeving te minimaliseren en assets beschermen. Dit kan in de praktijk worden gestimuleerd. Het uitvoeren van werkzaamheden binnen de graafrustperiode na het beslismoment brengt bijvoorbeeld kostenverhogende maatregelen met zich mee, zoals uitgebreide herstelwerkzaamheden. Op deze manier betekent het voorschrijven van graafrust niet dat er geen werkzaamheden kunnen plaatsvinden, maar wel dat er extra voorschriften zullen gelden, wat in de praktijk best tot graafrust kan leiden.

FABEL. Hiervoor geldt hetzelfde als de stelling hiervoor over graafrust. Een waterschap toetst een vergunningaanvraag aan de veiligheidseisen en bruikbaarheidseisen. Als een aanvraag voldoet, kan het waterschap de aanleg niet weigeren en zal deze de aanvraag moeten goedkeuren..

Het kan natuurlijk wel voorkomen dat bepaalde delen van een waterkering aan dusdanige eisen moeten voldoen dat het feitelijk te risicovol is om er kabels en leidingen in aan te leggen. Dan heeft het waterschap een goede reden om geen vergunning te verlenen en zal het de graafrust om die reden kunnen verantwoorden vanuit de eisen die worden gesteld aan het veilig beheren van de waterkeringen.

FABEL. Een netbeheerder heeft door een gemeentelijk normprofiel een beeld van de locatie waar hij zijn net bij voorkeur kan aanleggen. Een netbeheerder mag echter niet verwachten dat een normprofiel hem het recht geeft om op de aangegeven locatie zijn net te kunnen aanleggen.

De ondergrond van de openbare ruimte wordt door veel verschillende partijen gebruikt. Het gebruik van de bovengrond heeft daarnaast ook veel effect op de ruimte die op locaties beschikbaar is voor kabels en leidingen. In de praktijk betekent dit dat er vaak maatwerk moet plaatsvinden, waarbij het afhangt van de gemeente of het volledig aan de netbeheerder wordt overgelaten om een plek te regelen of dat deze wordt aangewezen door de betreffende gemeente. In de basis geldt de regel dat een netbeheerder die een kabel of leiding wenst aan te leggen, onderzoekt of zijn plan haalbaar is. Hij dient hierbij rekening te houden met de al aanwezige kabels en leidingen, maar bijvoorbeeld ook met andere obstakels die de aanleg belemmeren, zoals bomen en verontreinigingen.

FEIT. Een netbeheerder moet accepteren dat er een boom op zijn net wordt geplaatst. Een gemeente is de beheerder van de openbare ruimte. Dit houdt in dat de gemeente er bijvoorbeeld voor moet zorgen dat een weg veilig en bruikbaar is en dat er een fijn leefklimaat heerst. Dit laatste betekent onder meer dat een gemeente maatregelen moet treffen om wateroverlast of hittestress tegen te gaan. Dit zijn over het algemeen maatregelen die op gespannen voet staan met andere gebruikers van de ruimte, zoals netbeheerders. Een gemeente heeft de taak om hierin keuzes te maken. Hierbij kan het gebeuren dat er besloten wordt dat het plaatsen van bomen zwaarder weegt dan het ongestoord laten liggen van een kabel of leiding. Wanneer er geen mogelijkheid is om bomen en kabels en leidingen op de locatie tegen elkaar te beschermen, kan het gebeuren dat een kabel of leiding verlegd moet worden. De keuze die de gemeente maakt, kan wel effect hebben op de verdeling van de kosten.

Het COB-rapport Kabels, leidingen en bomen maakt inzichtlijk hoe kabels, leidingen en bomen elkaar in de weg zitten. Het onderzoek wees uit dat oplossingen pas mogelijk zijn bij een gelijk, en hoger, kennisniveau. Daarom richt het vervolgproject Samenwerken bij bomen zicht op een gelijk en hoger kennisniveau.

FEIT. Een gemeente mag dit, maar mag daarbij niet, zoals dat netjes wordt genoemd, ‘in de doelen treden van hogere wetgeving’. Dit houdt feitelijk in dat een gemeente in haar beleid of vergunning geen voorschriften mag stellen die al in de Wibon en onderliggende regelingen worden geregeld met als doel het voorkomen van graafschade aan kabels en leidingen. Het is niet verboden om in de vergunning de vergunninghouder nog even te wijzen op zijn verplichtingen vanuit regelgeving, maar dat is wat anders dan vanuit het doel om graafschades te voorkomen allerlei voorschriften meegeven.

Er zijn wel situaties te bedenken waarbij het doel kan verschillen. Als er bijvoorbeeld bepaalde waarden beschermd worden op een locatie, zoals archeologische waarden, dan is het voorstelbaar dat er in de vergunning een verbod op mechanisch graven wordt opgenomen. Als een voorschrift zich niet richt op het voorkomen van schade aan kabels en leidingen, maar een belang dient dat wettelijk specifiek aan de gemeente is toegekend (zoals openbare orde en veiligheid, ondergrondse ordening, bescherming van waarden), dan is zo’n voorschrift niet verboden.

FABEL. Iedereen die een initiatief ontplooit, is zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan alle regels en dus ook voor het aanvragen van de juiste vergunningen. In de praktijk is het wel wenselijk om een initiatiefnemer zoveel mogelijk te informeren. Er gelden lokaal altijd verplichtingen en die kent de gemeente natuurlijk als geen ander. Het blijft echter de verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer om zijn werk alleen te starten met alle benodigde vergunningen.

Voor de aanleg van telecomkabels is er wel een coördinatieregeling in de Telecommunicatiewet opgenomen. Een gemeente (het college van burgemeester en wethouders) moet instemming verlenen in het kader van aanleg in openbare gronden, ook al is dat grond die bijvoorbeeld beheerd wordt door de provincie of een waterschap. Als er naast instemming nog andere permissies nodig zijn, bijvoorbeeld van andere stakeholders, dan is de telecomaanbieder verplicht dit te melden bij de gemeente. Wanneer de telecomaanbieder wenst dat de verschillende permissies op elkaar afgestemd worden, kan hij daar de gemeente ook voor vragen en is die verplicht om dit te bevorderen.

FABEL. Het begrip ‘openbare ruimte’ is in geen enkele wet gedefinieerd. Er is in de Wegenwet een definitie te vinden van een openbare weg en in de Telecommunicatiewet is een definitie te vinden van openbare gronden. Veel regelgeving van gemeenten en andere overheden houden rekening met die definities en leiden daaruit af wat de openbare ruimte inhoudt.

Deze stelling is bijvoorbeeld van belang voor het vraagstuk of voor de aanleg van een kabel of leiding in een stuk grond een vergunning aangevraagd dient te worden. Een verlegging van een kabel of leiding buiten de ‘openbare ruimte’ levert in de regel een hogere vergoeding op dan in gronden waarvoor wel een vergunning aangevraagd moest worden. Dit heeft te maken met de voorzienbaarheid dat er iets in die openbare ruimte zal plaatsvinden vanuit de wettelijke taak van de overheid.

FEIT. Er is geen standaardisering die de afbakening van verantwoordelijkheden en daarmee de wijze van samenwerking borgt. Er zijn richtlijnen die duidelijkheid verschaffen in verantwoordelijkheden (de NEN 7171-1 en NPR 7171-2), maar deze zijn niet consequent doorgevoerd in de praktijk, al wordt hier met de recente herziening wel op aangestuurd.

Er wordt overigens ook heel verschillend naar samenwerking gekeken. Waar het ene bestuursorgaan zich als regisseur opwerpt en stuurt vanuit het bestuursrecht, zoekt het andere zijn heil in het maken van contractuele afspraken met netbeheerders. Daarnaast is er ook verschil in het samenwerken op operationeel niveau of op strategisch en tactisch niveau. De laatste niveaus zijn op dit moment nog behoorlijk onderbelicht.

Het onderwerp nadeelcompensatie is tegenwoordig vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Titel 4.5) en in de Omgevingswet. Dit betekent niet dat nadeelcompensatie feitelijk altijd op dezelfde manier inhoudelijk verloopt. Het onderwerp heeft namelijk met de omstandigheden van het geval te maken. Daarnaast is er veel vrijheid voor overheden om te bepalen wat zij redelijk vinden.

FABEL. Er bestaat dwingende regelgeving en er bestaat regelgeving die richtinggevend is. Wanneer sprake is van dwingende regelgeving is het niet zomaar mogelijk om hier vanwege druk op de planning van af te wijken. Deze dwingende regels beschermen vaak ook burgers en bedrijven en niet enkel een project. Richtinggevende regelgeving is een ander verhaal. Wanneer er geen schade wordt toegebracht aan de subjecten die worden beschermd door de regels, hoeft het geen probleem te zijn, is het soms zelfs geboden, om af te wijken. Daarbij moet de eigenaar van de betreffende regelgeving (gemeente, provincie etc.) wel bedenken dat verwacht wordt dat zij bestendig beleid voert. Afwijken van regels waar je goed over nagedacht hebt, levert in dezelfde gevallen die volgen namelijk wel precedentwerking op.

FEIT. Een normprofiel is een indeling van kabels en leidingen in een wegprofiel. In de NEN-7171-1 is een profiel opgenomen met veelvoorkomende situaties. Los van het feit dat vanwege de ontwikkelingen van de laatste decennia dat profiel in de praktijk vaak geen soelaas meer biedt, is het geen wet en geen dwingende regel. Veel gemeenten schrijven een eigen normprofiel voor, waarbij ook de kanttekening geldt dat het gaat om een uitgangspunt en geen harde eis. Dit kan ook niet, want dat zou voor rare en soms gevaarlijke situaties zorgen. Elke keer dient afgewogen te worden aan de hand van de bestaande situatie, welke ligging de juiste is en daarmee ook vergund kan worden. De NEN-7171-1 wordt op het moment van schrijven geactualiseerd.

FEIT. In principe is het mogelijk dat er situaties bij wet geregeld worden waarin een bepaalde manier van aanleggen dwingend wordt voorgeschreven. Hiervoor dient een duidelijk maatschappelijk belang te zijn en de voorschriften moeten geboden zijn en proportioneel. Het is voorstelbaar dat dit uiteindelijk in een wet geregeld wordt. Wat echter meer in de rede ligt, is dat dit wordt voorgeschreven vanuit lokaal beleid. Nederland is zodanig ingeregeld dat er zoveel mogelijk wordt overgelaten aan de lokale overheid, omdat die het beste kan inschatten wat er nodig is binnen haar grenzen. Het is in het kader van grote maatschappelijke opgaven te verwachten dat er vanuit lokale overheden voorschriften komen over aanlegmethodes op locaties waar geen ruimte is voor normale aanleg, of waar andere thema’s, zoals klimaatverandering, zorgen voor de noodzaak. De Omgevingswet met de daarbij behorende omgevingsplannen bieden een gemeente mogelijkheden om kabelstraten op locaties voor te schrijven.

FEIT. Om een project te mogen realiseren, zijn vaak een of meerdere vergunningen nodig. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om een omgevingsvergunning voor omgevingsplanactiviteit in het kader van bijvoorbeeld milieu of bouwen. Voor iedere omgevingsvergunning geldt een eigen toetsingskader. Een dergelijk toetsingskader is bijvoorbeeld vastgelegd in het omgevingsplan van de gemeente. Daarin is exact voorgeschreven wat de indieningsvereisten zijn voor omgevingsvergunningen voor bouw- of milieuactiviteiten.

Voor aanvragen die betrekking hebben op de aanleg van kabels en leidingen is niet wettelijk vastgelegd wat de indieningsvereisten zijn. Door de afwezigheid van een wettelijk toetsingskader stellen veel gemeenten verordeningen op zoals een telecommunicatieverordening, leidingverordening of een AVOI, of ze nemen regels op in hun omgevingsplan. Deze regels fungeren dan als lokaal toetsingskader. Dit heeft tot gevolg dat iedere gemeente op een andere manier omgaat met (de indiening van) een aanvraag voor de aanleg van kabels en leidingen.

FEIT. In de Gemeentewet is vastgelegd dat het vaststellen van een verordening de bevoegdheid is van de gemeenteraad. Er is namelijk in deze wet opgenomen dat de raad de verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig acht. Als een gemeente het nodig vindt om een AVOI of leidingverordening op te stellen, dan is dat mogelijk. Voor het vaststellen van een verordening is geen overeenstemming nodig met belanghebbende partijen, zoals dit wel het geval is bij een private overeenkomst.

Politieke besluitvorming moet wel altijd toezien op een zorgvuldig proces waarbij belanghebbenden worden gehoord. De belangen kunnen dan worden meegewogen.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Nu kunnen gemeenten er ook voor kiezen om de regels van hun huidige AVOI in het omgevingsplan te voegen. Door het gebruik van een openbare procedure komt er een inspraakproces bij. Voor het wijzigen van het omgevingsplan geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat de gemeente kennis geeft van het ontwerp-omgevingsplan en het ter inzage legt, zodat iedereen een zienswijze daarop kan inbrengen. De gemeente kan deze zienswijze laten meewegen in haar besluitvorming tot wijziging van het omgevingsplan. Daarna stelt de gemeente haar omgevingsplan vast. Het vaststellen van het omgevingsplan lijkt dus erg veel op het vaststellen van een bestemmingsplan onder het oude recht.

FABEL. Voor bepaalde vergunningen of ontheffingen is wettelijk bepaald hoelang de maximale afhandelingstermijn van een aanvraag is. In veel gevallen is dat bij een ‘normale’ procedure acht weken. In ‘zwaardere’ procedures, waarbij andere partijen gehoord moeten of kunnen worden, kan een termijn van 26 weken zijn voorgeschreven. Deze termijnen zijn veelvoorkomend.

Voor de aanleg van een telecomkabel is een instemmingsbesluit nodig (wat geen vergunning is). Voor de afhandeling van aanvragen tot het verlenen van instemmingsbesluiten in het kader van de aanleg van telecomkabels was voor 1 oktober 2016 geen wettelijke termijn gesteld. Inmiddels is er in de Telecommunicatiewet een termijn van acht weken vastgelegd.

Voor de afhandeling van andere kabels en leidingen is er op termijn de Omgevingswet. Die wet is er nu al, maar er geldt nog een lange overgangsperiode (2032) waarbinnen gemeenten van hun eigen verordeningen zullen overgaan op een omgevingsplan. Vervolgens gelden de termijnen die worden genoemd in de Omgevingswet.

FEIT. Vergunningsstelsels zijn gebaseerd op een verbod om te handelen zonder in het bezit te zijn van een door een bevoegde overheidsinstantie verleende vergunning. Een afwijkende uitvoering van een vergunning moet vooraf, bij de vergunningverlenende instantie, worden gemeld en goedgekeurd. Als dat niet het geval is, dan wordt in strijd met de wet- en regelgeving gehandeld.

Een mooi voorbeeld is opgenomen in de Omgevingswet, zie artikel 5.5, lid 1 en 2 Omgevingswet. Hier staat dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning (dit geldt onder andere voor vergunningvoorschriften inzake bouwactiviteiten, omgevingsplanactiviteiten en milieubelastende activiteiten). Belangrijk is dat tijdens de werkzaamheden, wanneer blijkt dat er moet worden afgeweken van de vergunning, contact opgenomen wordt met de vergunningverlenende instantie. Soms kan worden volstaan met een revisietekening, die na afloop van de werkzaamheden wordt ingedien bij de vergunningverlenende instantie. In uitzonderlijke gevallen moet er, bijvoorbeeld in het kader van ondergronds ruimtegebruik, een nieuwe aanvraag worden ingediend. Dit betekent dat de werkzaamheden tijdelijk stil komen te liggen.

FABEL. Een boete is een punitieve, bestraffende last. Met een boete wordt de illegale situatie niet hersteld. Daarom legt de gemeente geen boete op, maar bijvoorbeeld een ‘last onder dwangsom‘ om de situatie te legaliseren.

Het aanleggen van een kabel of leiding zonder een vergunning is in veel gevallen een overtreding van de wet- of regelgeving. Dit vanwege het feit dat de werkzaamheden voor het aanleggen, instandhouden of verwijderen van kabels leidingen zonder goedkeuring van het bevoegd gezag verboden zijn. Overheidsinstanties hebben de mogelijkheid om handhavingsinstrumenten in te zetten om de naleving van wetten te bevorderen en illegale situaties op te heffen. Zo kan een bestuursorgaan een bestuursrechtelijke sanctie opleggen zoals de last onder dwangsom. Door middel van een dwangsom kan een bevoegd gezag eisen dat een situatie wordt gelegaliseerd. Dit kan door een vergunning te verlenen of, indien dit niet mogelijk is, de kabel of leiding te laten verwijderen of anders aan te laten leggen.

FABEL. Bij deze stelling wordt aangehaakt bij het Europees aanbestedingsrecht waarin wordt gesteld dat de eis dat de leidinggevende de Nederlandse taal machtig moet zijn, in beginsel moet mogen. Deze taal-eis kan echter niet voor al het in te zetten personeel worden gesteld, want dat zou de regels van het vrij verkeer van diensten, goederen, kapitaal en personen doorkruisen en belemmeren. Er is bij het stellen van deze taal-eis sprake van indirecte discriminatie (er wordt niet direct naar nationaliteit gediscrimineerd), omdat de Nederlandse taal geen gangbare Europese taal is. Het is wel te rechtvaardigen dat er geëist wordt dat een leidinggevende op het werk de Nederlandse taal dient te spreken.

FABEL. Een gemeente kan leges heffen voor de diensten die zij levert. Hierbij kan het gaan om de dienst tot het verlenen van een paspoort of het afhandelen van een vergunningsaanvraag. Het heffen van leges voor de afhandeling van een vergunning voor de aanleg van kabel of leiding is dus mogelijk. Het heffen van leges moet wel ten dienste staan van de werkzaamheden in het kader van de afhandeling van een dergelijke aanvraag. Het is dan ook niet mogelijk om de hoogte van de legeskosten aan te passen aan een goede of slechte uitvoering van het werk.

Er zijn wel andere mogelijkheden voor de gemeente om ervoor te zorgen dat het werk op een goede manier wordt uitgevoerd. Gedacht kan worden aan de verplichting om na de werkzaamheden de grond weer terug te brengen in oude staat. Indien het werk niet conform instemmingsbesluit of vergunning is uitgevoerd, kan er een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd om ervoor te zorgen dat de uitvoerder het werk aanpast.

FEIT. Een gemeente heeft de zelfstandige bevoegdheid om te bepalen of zij leges gaat heffen voor een bepaalde dienst en hoe hoog die leges zullen zijn. Dat is de reden waarom er in Nederland een groot verschil zit tussen verschillende gemeenten ten aanzien van de hoogte van de legeskosten die zij rekenen. Om te borgen dat de kosten transparant zijn, moet er wel een legesverordening met een daarbij behorende tarieventabel door de raad zijn vastgesteld.

Aangetekend moet worden dat niet voor alle diensten leges geheven kunnen worden en dat er eventueel een vrijstelling kan worden gegeven, bijvoorbeeld voor diensten waarvoor al via de grondexploitatie een bedrag in rekening is gebracht. Daarnaast is het van belang dat een gemeente geen ‘winst’ mag boeken, zodat de legeskosten niet mogen uitstijgen boven de kostendekkendheid van de geleverde diensten. Leges worden ook in een accountantscontrole meegenomen.

FABEL. Feit is dat een overheidsinstantie besluiten kan nemen die achteraf onrechtmatig of niet goed blijken te zijn. Er kan dan sprake zijn van een onrechtmatige overheidsdaad. Het verlenen van een vergunning is een besluit, en eventuele daarin genoemde voorschriften zijn onderdeel van dit besluit. Als een van deze voorschriften dwingend is voorgeschreven, maar uiteindelijk in strijd blijkt te zijn met wet- of regelgeving dan zou dat kunnen vallen onder de aansprakelijkheid van die overheidsinstantie. Een voorbeeld waarbij dit speelde was het Utrechtse trapongeluk.

Over het algemeen wordt er wel terughoudend geoordeeld over de aansprakelijkheid van een overheidsinstantie. Het is vaak moeilijk te bewijzen of de verkeerde voorschriften hebben geleid tot het ongeluk; ofwel het causale verband moet worden aangetoond.

FABEL. Er zijn verschillende redenen voor een schadevergoeding. Dit kan het geval zijn als iemand iets kapot maakt van een ander. Er is dan sprake van een onrechtmatige daad. Ook kan het zo zijn dat iemand werkzaamheden op een verkeerde wijze heeft uitgevoerd. Dan is er sprake van wanprestatie. Ten aanzien van de overheid is er nog een ‘aparte’ categorie. Dat is, in tegenstelling tot de onrechtmatige overheidsdaad, de rechtmatige overheidsdaad. Deze rechtmatige overheidsdaad is gebaseerd op een besluit van een overheidsinstantie, bijvoorbeeld de gemeenteraad, dat leidt tot schade voor een bedrijf of particulier. Het besluit is rechtmatig genomen (het is democratisch besloten), maar leidt wel tot (een onredelijke) schade voor een bepaalde partij. De Algemene wet bestuursrecht schrijft in artikel 4:126 dat het bestuursorgaan in een dergelijk geval de benadeelde desgevraagd een vergoeding toekent.

Ook kan er schade ontstaan door bijvoorbeeld een wegreconstructie waarbij kabels en leidingen moeten worden aangepast. De vergoeding van een dergelijke schade valt, in publiekrechtelijke zin, onder de noemer nadeelcompensatie.

Meer over schade en nadeelcompensatie staat in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet. De schadeveroorzakende besluiten staan in artikel 15.1 eerste lid.

FEIT. Een kabel of leiding is een object waarvoor de eigenaar of exploitant risicoaansprakelijkheid draagt. Dit betekent dat hij moet voldoen aan de vereisten die daar, in de gegeven omstandigheden, aan gesteld worden. Dit houdt in dat het net geen gevaar voor personen of zaken mag opleveren.

Als een kabel of leiding in het beheergebied van een overheid ligt of komt te liggen, zullen er regels gelden. Zo wordt vaak gesteld dat de netbeheerder een zorgplicht heeft, wat inhoudt dat zijn leiding in goede staat moet verkeren. Het is aan de netbeheerder om dit aan te tonen als daar om wordt gevraagd. Bij waterkeringen geldt vanuit het beleid van waterschappen nagenoeg altijd de NEN 3650 en NEN 3651. Dit zijn normen waarmee de veiligheid van een leiding in waterkering kan worden berekend. Door middel van monitoring kan de netbeheerder laten zien of de staat van zijn leiding voldoet aan de eisen.

Nu kan het natuurlijk gebeuren dat de eisen veranderen. Dijken moeten sterker en hoger worden gemaakt en de openbare ruimte wordt door steeds meer netbeheerders gebruikt. Wanneer dit gebeurt, is het aan de netbeheerder, als gast in de grond, om ervoor te zorgen dat hij weer gaat voldoen aan de eisen. Zoals bij veel van dit soort ‘conflicten’ geldt ook hier dat afhankelijk van wat er in een eerder verleende vergunning of in een nadeelcompensatieregeling staat, de netbeheerder recht heeft op vergoeding van de door hem gemaakte kosten.

FABEL. Als we spreken over ‘bovengrondse voorzieningen’ bedoelen we in dit geval uiteraard kabel-en-leidinggerelateerde voorzieningen, zoals transformatorstations en wijkcentrales. Zolang deze voorzieningen kleiner blijven dan 15 m2 hoeft er geen omgevingsvergunning te worden aangevraagd voor het bouwen ervan (Besluit bouwwerken leefomgeving). In dit geval worden er dus geen uiterlijke eisen aan deze voorzieningen gesteld.

Een bovengrondse voorziening is onderdeel van het net en voor werkzaamheden aan het net dient een vergunning te worden aangevraagd. Dit geldt zolang er verordeningen zijn van lokale overheden en naar verwachting ook onder het regime van de Omgevingswet, al heerst er bij het schrijven van deze toelichting (juli 2024) nog onduidelijkheid over het regime voor de aanleg van kabels en leidingen. Gemeenten kunnen regels stellen die de fysieke leefomgeving aangaan. Het betreft in ieder geval de activiteiten waarmee kabels en leidingen worden aangelegd, of waarmee een bovengrondse voorziening wordt geplaatst. Omdat er een vrijstelling voor kleinere voorzieningen geldt met betrekking tot een bouwwerk, kunnen de regels maar beperkt ingaan op het uiterlijk van zo’n bouwwerk. De kleur, tenzij het bijvoorbeeld knalrood is en de omgeving ernstig ontsiert, kan niet zomaar geëist worden van een grondeigenaar, of de gemeente. Uiteraard staat het partijen vrij om afspraken te maken over de kleur. Omdat er veel weerstand is vanuit burgers en overheden ten aanzien van bovengrondse voorzieningen verdient het aanbeveling om hierin elkaar zoveel mogelijk te vinden.

Alleen wanneer sprake is van ernstige ontsiering van het uiterlijk kan een gemeente eisen stellen aan het uiterlijk. Dat gaat niet zover dat een gemeente invloed heeft op de gangbare kleuren.

FABEL. Een bewonersbrief kan verschillende ladingen hebben. Wanneer het een brief van een netbeheerder is waarin staat dat hij werkzaamheden komt verrichten in de omgeving, met als doel om nog niet aangesloten abonnees te trekken, dan is dat een reclame-uiting. Een gemeente kan daar geen eisen aan stellen, omdat dit een marktgedreven uiting betreft. Wanneer het gaat om een bewonersbrief die ingaat op de tijd en uitvoeringsmethode van de werkzaamheden – en de werkzaamheden van de netbeheerder worden bijvoorbeeld in combinatie met andere werken in de omgeving uitgevoerd – dan ligt er bij de gemeente een coördinerende taak en kan zij eisen stellen aan de brief.

FABEL. De gemeente moet een omgevingsplan opstellen op basis van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij een evenwichtige toedeling van functies aan locaties worden de gevolgen van de ruimtelijke plannen op en in de omgeving beschreven. Hierbij kan gedacht worden aan archeologie en cultuurhistorie, flora en fauna, waterhuishouding, externe veiligheid, luchtkwaliteit, bodemkwaliteit en geluid. Uitgangspunt is dat de ruimtelijke plannen, en dus het omgevingsplan, leiden tot een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Ook de economische uitvoerbaarheid van een plan is belangrijk. Vanuit de wet en de jurisprudentie vloeit voort dat relevante aspecten getoetst moeten worden. Andere belangen kunnen ook een rol spelen in de besluitvorming, maar hier is geen wettelijke basis voor. De belangen van netbeheerders of andere ondergrondse partijen kunnen meegewogen worden. In een omgevingsplanprocedure is het verplicht om iedereen in de gelegenheid te stellen om zienswijzen in te dienen. Hiervan kunnen ook de netbeheerders gebruik maken, zodat hun belangen kunnen worden meegewogen.

FEIT. Er is bij planontwikkelingen geen wettelijk afwegingskader voor kabels en leidingen. Voor andere aspecten zijn er wel kaders waaraan getoetst kan worden. Te denken valt hierbij aan gestelde grenswaarden voor luchtkwaliteit of geluid. Ook kan gedacht worden aan mitigerende maatregelen die genomen kunnen worden in het kader van te kappen bomen. Een verantwoording voor de effecten van planontwikkelingen op kabels en leidingen bestaat niet. Hierdoor wordt de ondergrondse infrastructuur vaak laat meegenomen tijdens de planvorming en bij de planologische borging bij ruimtelijke ontwikkelingen. Dit kan leiden tot dure verleggingen.

FEIT. Het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen valt onder ‘externe veiligheid’. Dit onderwerp betreft de risico’s voor mens en milieu bij gebruik, opslag en vervoer van bepaalde gevaarlijke stoffen. Bij externe veiligheid is er een begrensde risiconormering die niet overschreden mag worden bij mogelijke ongelukken. Bijvoorbeeld: de kans dat er iets gebeurt, mag hooguit één op een miljoen zijn waarbij hooguit x slachtoffers vallen. Voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen zijn regels opgenomen in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Hier staan ook de instructieregels voor het bevoegd gezag bij het opstellen van een omgevingsplan. Voor buisleidingen zijn de regels voor het plaatsgebonden risico en de aandachtsgebieden van belang. In hoofdstuk 8 staan beoordelingsregels over externe veiligheid. In dit besluit is bepaald dat de gemeente bepaalde buisleidingen, zoals een gastransportleiding, planologisch moet borgen in het omgevingsplan. Dit gebeurt door het vaststellen van een dubbelbestemming. Binnen deze dubbelbestemming mag niet gebouwd worden of mogen geen graafwerkzaamheden worden uitgevoerd zonder een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit van de gemeente. Deze vergunning kan in deze gevallen alleen verleend worden als de leidingbeheerder positief heeft geadviseerd.

FEIT. Een omgevingsplan is een juridisch planologisch instrument dat voor iedereen bindend is. Als er werkzaamheden worden uitgevoerd in strijd met het omgevingsplan, handelt men illegaal. Dit betekent dat er handhavend door de gemeente opgetreden kan worden door middel van het opleggen van een dwangsom of het uitoefenen van bestuursdwang. Een voorbeeld van dat laatste is het verwijderen van een illegaal gebouwd schuurtje door de gemeente op kosten van de eigenaar. Het aanleggen van een (gas)leiding kan ook niet voordat dit planologisch is geborgd. Sterker nog: de wet schrijft specifiek voor dat de aanleg of vervanging van een buisleiding voor vervoer van gevaarlijke stoffen, zoals aardgas, slechts toegestaan is als dit in overeenstemming is met de geldende regels in het omgevingsplan. De instructieregel voor het belemmeringengebied buisleidingen verplicht de gemeenteraad om het belang van veiligheid van de buisleiding mee te nemen in de afweging bij het vaststellen van een omgevingsplan. Dit gebeurt door het vaststellen van een dubbelbestemming. Binnen deze dubbelbestemming mag niet gebouwd worden of mogen geen graafwerkzaamheden worden uitgevoerd zonder een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit van de gemeente. Deze vergunning kan in deze gevallen alleen verleend worden als de leidingbeheerder positief heeft geadviseerd.

FEIT. Waar het onder de oude regelgeving geen verplichting was, is het onder de huidige Omgevingswet wel verplicht hoogspanningsverbindingen te waarborgen. Uit het Bkl volgt dat het omgevingsplan, als dat van toepassing is op een locatie voor een hoogspanningsverbinding, het tracé van de hoogspanningsverbinding moet bevatten. Tevens moet het plan het gebruik als hoogspanningsverbinding en de daarmee verbonden schakel- en transformatorstations en andere noodzakelijke hulpmiddelen toelaten.

FABEL. De gemeente moet toetsen aan de voorschriften die horen bij de bestemming waar de ontwikkeling gaat plaatsvinden. Als zo’n ontwikkeling buiten de belemmeringenstrook is gelegen, hoeft hier in principe geen rekening mee gehouden te worden. Maar net zoals er bij de aanleg van een buisleiding voor gevaarlijke stoffen rekening gehouden moet worden met risicoverhogende objecten, moet ook bij het realiseren van risicoverhogende objecten rekening gehouden worden met reeds aanwezige buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Oók als de ontwikkeling gelegen is buiten de belemmeringenstrook. Voorbeelden van risicoverhogende objecten zijn windturbines (risico bij afbreken rotorblad), bochten in een spoorbaan (risico bij ontsporing) of hoogspanningsverbindingen (risico wederzijdse beïnvloeding). Bij het realiseren van een risicoverhogend object nabij een leiding zal de initiatiefnemer rekening moeten houden met de leiding. In de berekening van de risico’s, de kwantitatieve risicoanalyse (quantitative risk assessment, QRA), wordt hier aandacht aan besteed. De gemeente beoordeelt de aanvaardbaarheid, zoals de afstand tussen risicoverhogende objecten en buisleidingen.

FABEL. In bepaalde gevallen kan er in Nederland gebouwd worden zonder dat er een vergunning nodig is; het zogeheten vergunningsvrij bouwen. Onder de Omgevingswet kan bij bouwen sprake zijn van de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken. Het Rijk heeft bij beide activiteiten een aantal activiteiten vrijgesteld van de vergunningplicht. Het gaat dan vaak om kleine bouwwerkjes van maximaal 15 m2. Maar dat wil niet zeggen dat zulke bouwwerkjes overal gebouwd mogen worden. Ook bij vergunningsvrij bouwen moet rekening gehouden worden met planologische beschermingszones zoals voor gasleidingen en hoogspanningsverbindingen. Deze ‘uitzondering op de uitzondering’ is wettelijk vastgelegd, maar wordt vaak over het hoofd gezien. Zo kunnen er situaties ontstaan waarbij bouwwerken op kabels en leidingen worden geplaatst waarvoor eigenlijk een planologische beschermingszone geldt. Op die wijze schuurt het wettelijk kader van het ‘vergunningsvrij bouwen’ wel met planologische beschermingszones.

FABEL. Vanuit de Omgevingswet heeft de gemeente de taak gekregen te zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Om deze toedeling te borgen, heeft de gemeente regels opgenomen in haar omgevingsplan. De gedachte van de Omgevingswet gaat uit van mogelijkheden; het ‘ja-mits’ principe. Dat betekent dat zij een dergelijke kabel of leiding zal kunnen toestaan maar voorwaarden zou kunnen stellen aan bijvoorbeeld het tracé, de aanleg etc. Het is aan de netbeheerder om alle benodigde informatie aan te leveren zodat de gemeente haar besluit goed kan voorbereiden en afwegen. Als aan deze voorwaarden voldaan is, en de gemeente de huidige functies aan de betreffende locaties geborgd ziet, kan zij besluiten de leiding planologisch in het omgevingsplan te borgen en dus een wijzigingsbesluit voor het omgevingsplan nemen om dat te bewerkstelligen. Voor een dergelijke wijziging wordt de procedure van afdeling 3.4 van de Awb doorlopen. Dit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure waarin een ieder zijn zienswijze kan geven op de aankomende verandering. Deze zienswijze kan de gemeente meenemen bij haar besluitvorming.

FEIT. Instructieregels zorgen ervoor dat nationale belangen beschermd worden. Denk aan buisleidingen voor het transport van aardgas. Deze instructieregels van het Rijk of provincie vormen een belangrijk kader voor de regels in het omgevingsplan van een gemeente. Dit kunnen strikte voorschriften zijn (geen afwijking mogelijk) maar soms heeft de gemeente ruimte voor eigen invulling daarvan. Het Bkl bevat ‘Instructieregels voor buisleidingen van nationaal belang’ (hoofdstuk 5 paragraaf 5.1.6.3.). Complexe projecten met een publiek belang worden mogelijk gemaakt door een projectbesluit van het Rijk of de provincie. Het projectbesluit vervangt onder andere het tracébesluit (Tracéwet), het projectplan (Waterwet) en het (Rijks)inpassingsplan (Wet ruimtelijke ordening). Een dergelijk besluit kan regels uit het omgevingsplan wijzigen om het project te kunnen uitvoeren.

FEIT. Een omgevingsvisie is een inhoudelijk richtinggevend document binnen de kaders van de ruimtelijke ordening. Gemeenten, provincies en het Rijk zijn verplicht om in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties voor hun grondgebied één of meer omgevingsvisies vast te stellen. Een omgevingsvisie bevat de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid en licht toe hoe men verwacht dat beleid uit te voeren. Ook is een omgevingsvisie mogelijk voor deelaspecten van het ruimtelijk beleid. Zo heeft het Rijk de Structuurvisie Buisleidingen (SVB) vastgesteld waarin is opgenomen dat in Nederland ruimte moet worden gereserveerd voor toekomstige buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Het gaat daarbij om ondergrondse buisleidingen voor het transport van aardgas, olieproducten en chemicaliën, die provinciegrens en vaak ook landsgrens overschrijdend zijn. De SVB geeft een hoofdstructuur van verbindingen aan waarlangs ruimte moet worden vrijgehouden.

Een omgevingsvisie, en dus ook de SVB, heeft geen direct bindende werking. Hierdoor kunnen er ook geen verplichtingen opgelegd worden. Een omgevingsvisie is namelijk een beleidskader en geen toetsingskader zoals een omgevingsplan. Een omgevingsplan roept verplichtingen in het leven waaraan getoetst kan worden door middel van vergunningverlening. Daarnaast kan er – in tegenstelling tot de omgevingsvisie – wél opgetreden worden met een dwangsom of bestuursdwang, als er in strijd wordt gehandeld met het omgevingsplan.

Ten overvloede kan nog wel worden gemeld dat het Rijk of de provincies een projectbesluit kunnen opstellen wanneer gemeenten een omgevingsplan maken dat significant in strijd is met de SVB of met een provinciale omgevingsvisie. De bepalingen van een projectbesluit moeten door gemeenten worden gerespecteerd.

Bepalingen uit een visie hebben geen direct bindende werking voor burgers. Het is daarom niet mogelijk om handhavend op te treden om bepalingen uit de SVB na te laten leven. Om de plannen die in de visie staan ten uitvoer te kunnen brengen, moet beleid opgesteld worden door overheden. In het Bkl staan bijvoorbeeld enkele instructieregels van het Rijk waaraan gemeenten zich verplicht moeten houden om dat beleid uit te voeren. Zij moeten de regels in hun omgevingsplan hierop aanpassen. Soms heel strikt, soms is er ruimte voor eigen invulling. Wanneer het bestuursorgaan dat de instructieregel moet uitvoeren dit niet juist, niet volledig of niet op tijd doet, kan dat gevolgen hebben. De bestuursrechter kan het instrument waarover de instructieregel gaat (omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening) geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen.

FEIT. Bouwwerken worden in de volksmond beschouwd als bovengrondse gebouwen. Ook voor kunstwerken, zoals viaducten, bruggen en tunnels, is het zelden de vraag of deze onder de noemer ‘bouwwerk’ vallen. Dit is anders als het gaat om buis- en leidingstelsels; hierover zijn de meningen verdeeld en het is niet wettelijk gedefinieerd of dit bouwwerken zijn. Wel heeft de rechter daar een oordeel over geveld. De rechter heeft de volgende definitie geven van een bouwwerk: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Omdat een leidingstelsel een constructie is die direct met de grond verbonden is, dan wel direct steun vindt in de grond, en bedoeld is om ter plaatse te functioneren, moet een leidingstelsel worden gezien als een bouwwerk.

FEIT. De wet bepaalt dat het verboden is om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Hiermee wordt bedoeld dat een bouwwerk alleen gebouwd mag worden als een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ (voorheen de bouwvergunning) is afgegeven door de gemeente. Een buis- of een leidingstelsel is een bouwwerk, wat zou betekenen dat er een ‘bouwvergunning’ nodig is voor de aanleg. Er zijn echter bouwwerken die vergunningvrij gebouwd mogen worden. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) staan de vergunningsvrije omgevingsplanactiveiten met betrekking tot bouwwerken. Hieruit volgt de uitzondering van de vergunningplicht voor het aanleggen van een buis- en leidingstelsel zoals dat eerder in de Wabo stond. Zie art. 2.29 Bbl onder p.

FABEL. Ook voor het aanleggen van kabels en leidingen kan een aanlegvergunning nodig zijn. Dit moet dan wel zijn vereist in een aanlegvergunningstelsel in een omgevingsplan. Zo’n stelsel wordt voorgeschreven als andere omgevingsaspecten moeten worden beschermd, zoals archeologische aspecten of natuurwaarden. Ook kan een aanlegvergunningstelsel verplicht worden gesteld bij andere buisleidingen, zoals gasleidingen. Dan mag er niet gegraven worden en/of geen kabels en leidingen worden aangelegd zonder een vergunning die wordt verleend op basis van het advies van de desbetreffende netbeheerder.

FABEL. Voor de aanleg van een kabel of leiding kunnen verschillende vergunningen nodig zijn. Zo bestaat de mogelijkheid dat op basis van een leidingverordening een vergunning verleend moet zijn om een kabel of leiding te mogen aanleggen. Ook kan het zo zijn dat op basis van een aanlegvergunningstelsel vanuit het omgevingsplan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit noodzakelijk is (om de werkzaamheden te mogen uitvoeren). Deze laatste vergunning kan om verschillende redenen nodig zijn. Met name bij de aanleg van een lang tracé kunnen er verschillende bestemmingen gelden met verschillende aanlegverplichtingen. Aan al deze verplichtingen moet worden voldaan: geen aantasting van de natuur, geen aantasting van een grondwatergebied etc. De toetsing van deze (deel)aspecten vindt plaats via een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit; dit is sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet één vergunning. Deze vergunning wordt aangevraagd bij het DSO (digitaal stelsel omgevingswet). Het DSO vervangt het OLO (omgevingsloket online). Als een aanvrager echter de deelaspecten wil opsplitsen, dan moeten er voor deze deelaspecten separaat omgevingsvergunningen worden aangevraagd en verleend.

FABEL. Ieder vergunningstelsel heeft zijn eigen doel. Zo wordt een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ (voorheen de bouwvergunning) verleend om de veiligheid van een bouwwerk te waarborgen. Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken (voorheen de aanlegvergunning) ziet toe op de bescherming van bijvoorbeeld archeologische waarden of op de belangen van een bepaalde netbeheerder. Een watervergunning is nodig voor de bescherming van een waterstaatswerk, bijvoorbeeld een dijk, of de bescherming van het grondwater. De verschillende belangen worden getoetst en geborgd in het daarvoor gemaakte vergunningstelsel. Voor één bepaalde handeling, zoals het aanleggen van een kabel of leiding, kunnen daarom verschillende vergunningen nodig zijn die ook nog door verschillende typen bevoegd gezag (de gemeente, de provincie, het waterschap of het Rijk) verleend kunnen worden. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen initiatiefnemers hun meervoudige aanvraag (een aanvraag met meerdere activiteiten met mogelijk meerdere typen bevoegd gezag) indienen via het Omgevingsloket. Het Omgevingsloket splitst de aanvraag soms op in meerdere verzoeken en bepaalt per verzoek het bevoegd gezag.

FABEL. In de Telecommunicatiewet is bepaald dat een instemmingsbesluit voorafgaande aan de aanleg van telecomkabel afgegeven moet worden door een gemeente. Voor andere kabels en leidingen bestaat er echter geen vergelijkbare wet waarin dit is bepaald. Er is dus niet automatisch een vergunningstelsel voor kabels en leidingen binnen een gemeente van kracht. Wel heeft een gemeente een zelfstandige bevoegdheid om een verordening vast te stellen (tot 2032) waarin dit is geregeld; bijvoorbeeld een leidingverordening of een Algemene verordening ondergrondse infrastructuur (een AVOI). Of zij heeft de bevoegdheid regels voor kabels en leidingen op te nemen in haar omgevingsplan. Op basis van zo’n verordening of regels in het omgevingsplan, kan het noodzakelijk zijn dat er een vergunning aangevraagd moet worden om een kabel of leiding aan te leggen. Hierbij moet wel gemeld worden dat er soms tussen gemeenten en netbeheerders onderlinge afspraken gelden, al dan niet vastgelegd in een overeenkomst. Deze afspraken hebben voorrang op een verordening. Mocht er tussen partijen afgesproken zijn dat geen vergunning aangevraagd hoeft te worden, dan gaat die afspraak vóór de bepalingen van de verordening en het omgevingsplan.

FEIT. De vroegere regelgeving is, afgezet tegen de Omgevingswet, versnipperd. Met de komst van de Omgevingswet zijn veel wetten gebundeld. Zo zijn 26 wetten (samen goed voor 4.700 artikelen), 117 algemene maatregelen van bestuur (AmvB-en) en ongeveer 120 ministeriële regelingen samengevoegd tot één wet die uit ongeveer 350 artikelen, 4 AmvB-en en zo’n 10 ministeriële regelingen bestaat. Dit betekent niet dat de verplichtingen uit de jaren voor 2024, die de fysieke leefomgeving raakten, zijn verdwenen. De regels over de activiteiten die bijvoorbeeld de natuur, de bodem, het water etc. raken, zijn inhoudelijk niet significant veranderd. Wel is er meer structuur aangebracht en zijn er nieuwe instrumenten geïntroduceerd zoals het omgevingsplan. Ook zorgt de Omgevingswet ervoor dat de indieningsvereisten en de termijnen worden geüniformeerd. In dat kader is er meer eenduidigheid aangebracht. Dit betekent niet dat er lokaal veel verschillende regels zullen gelden. De lokale omstandigheden verschillen per gemeente en elke gemeente heeft de vrijheid om regels naar functies en locaties zelfstandig vorm te geven.

FABEL. De Omgevingswet omschrijft nauwkeurig welke elementen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Zo wordt aangegeven dat bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed hier in ieder geval toe behoren. Tot ‘infrastructuur’ worden ook energie-infrastructuur, buisleidingen, openbare hemelwater- en ontwateringsstelsels en vuilwaterriolen en infrastructuur voor watervoorzieningswerken gerekend. Verder wordt in de Omgevingswet aangegeven dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Dit zijn dus ook regels die betrekking hebben op de ondergrondse infrastructuur. Regels uit de leidingverordening die gaan over de fysieke leefomgeving, kunnen dus opgenomen worden in een omgevingsplan. Dit is verplicht na 2031.

FEIT. Bij de invoering van de Omgevingswet is de Belemmeringenwet Privaatrecht, evenals een groot aantal andere sectorale wetten waarin regelingen voor gedoogplichten waren opgenomen, komen te vervallen. Voor een goede omschakeling tussen het oude en het (nieuwe) huidige recht is er een overgangsregeling opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet. De Belemmeringenwet Privaatrecht kende twee besluiten: de erkenning van het openbaar belang en de gedoogplichtbeschikking. Onder de Omgevingswet is dit één besluit. Het overgangsrecht regelt dat een onherroepelijk besluit tot erkenning van het openbaar belang blijft gelden. Net als bij de Belemmeringenwet Privaatrecht kan volgens de Omgevingswet een gedoogplicht worden aangevraagd in het licht van een werk van algemeen belang; een term die in de Omgevingswet is uitgewerkt. Zo zijn verschillende activiteiten aangemerkt als een werk van openbaar belang, waaronder een elektriciteitsnet, een gasnet en leidingen ten behoeve van de levering van warmte. Ook de infrastructuur die nodig is voor de productie en distributie van drinkwater, zoals bedoeld in de Drinkwaterwet, is door de Omgevingswet aangemerkt als een werk van openbaar belang. Hoofdstuk 10 van de Omgevingswet is gewijd aan de gedoogplichten.

FABEL. Waar in eerste instantie de telecommunicatie-infrastructuur niet was opgenomen in de definitie, is deze uiteindelijk wel toegevoegd. Zodoende maken telecommunicatiekabels ook onderdeel uit van de Omgevingswet. In de Omgevingswet staat de fysieke leefomgeving centraal. De wet heeft betrekking op activiteiten die plaatsvinden in, betrekking hebben op of effect hebben op deze fysieke leefomgeving. Dit zijn activiteiten die in ieder geval samenhangen met elementen zoals water, bodem, lucht, natuur, erfgoed etc. In de Omgevingswet wordt specifiek onder deze elementen ook de term ‘infrastructuur’ genoemd. Onder infrastructuur worden verstaan: wegen en vaarwegen, waaronder routenetwerken voor wandelen, fietsen en varen, spoorwegen, havens, luchthavens, energie-infrastructuur, buisleidingen, openbare hemelwater- en ontwateringsstelsels en vuilwaterriolen, infrastructuur voor watervoorzieningswerken als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drinkwaterwet en andere vitale infrastructuur.

Let op! Dit is een verraderlijke fabel. De discussie over telecommunicatie in de Omgevingswet draait om openbare elektronische communicatienetwerken. Die zijn geregeld in de Telecommunicatiewet en die blijft vooralsnog buiten de werking van de Omgevingswet.

FABEL. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Gemeenten hebben sinds die tijd een (tijdelijk) omgevingsplan. Hierin staan alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Aan dit omgevingsplan is van rechtswege de zogenaamde bruidsschat toegevoegd. Dit zijn regels van het Rijk waarvoor de gemeente geen direct werkende regels gemaakt heeft. Deze zijn, als onderdeel van het invoeringsbesluit Omgevingswet, automatisch aan het omgevingsplan toegevoegd. De definitieve implementatie van het omgevingsplan moet voor 2032 gereed zijn. Op het gebied van kabels en leidingen roept dit vragen op. Gemeenten moeten in het omgevingsplan verordeningen opnemen die toezien op de fysieke leefomgeving. De in de Telecommunicatiewet verplicht gestelde telecommunicatieverordening wordt echter in de overgangsregeling niet benoemd als een verordening die onderdeel kan zijn van het omgevingsplan. Deze regels vinden namelijk hun grondslag in een andere specifieke wet en mogen daarom vooralsnog niet opgenomen worden in het omgevingsplan.

FEIT. Het Besluit activiteiten leefomgeving (BAL) is een uitwerking van de Omgevingswet, een zogeheten AmvB. In dit besluit zijn ‘beperkingengebieden’ beschreven, zoals rijkswegen en spoorwegen. Ten aanzien van activiteiten rond rijkswegen is specifiek aangegeven op welke wijze kabels en leidingen gesitueerd moeten worden. Zo wordt er een diepteligging van 0,8 m voorgeschreven en dienen de kabels en leidingen 1,5 m buiten de situering van de geleiderail geplaatst te worden. Ook moeten na de aanleg van de ondergrondse infrastructuur revisietekeningen worden overgelegd. In deze revisietekeningen moeten naast de x- en y-coördinaten ook de z-coördinaten worden aangegeven. Dit geldt tevens voor activiteiten rond spoorwegen. In dat kader komen er daadwerkelijk wettelijke bepalingen ten aanzien van de diepteligging. Hierbij dient gemeld te worden dat de bepalingen in het BAL niet gelden voor decentrale overheden. Zij kunnen hun eigen regels vaststellen in een verordening en de eventueel daarbij behorende andere regels of handboeken.

FEIT. Op basis van de Omgevingswet moet voor werkzaamheden die worden uitgevoerd binnen het beheergebied van de rijksweg een vergunning worden aangevraagd. De meldingsplicht is opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (BAL). De soorten activiteiten die onder de meldingsplicht vallen, zijn daarin uitvoerig omschreven. Zo valt een gestuurde boring ook onder de meldingsplicht.

Ter verduidelijking moet gemeld worden dat in het BAL is aangegeven dat het verboden is een activiteit als bedoeld in artikel 8.19 (het aanleggen of verwijderen van een kabel of leiding) te verrichten zonder dit minstens vier weken en hoogstens een jaar voor het begin ervan te melden. Bovendien kan Rijkswaterstaat op grond van het BAL nog besluiten tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift. Voor het beperkingengebied rijkswaterstaatswerken wordt de huidige situatie op grond van de Waterwet met deels vergunningsplichtige en deels meldingsplichtige kabels en leidingen gecontinueerd.

FABEL. Voor activiteiten in het kader van de aanleg, instandhouding of verwijdering van kabels en leidingen rond (hoofd)spoorwegen, geldt inderdaad vaak een meldingsplicht. Daarbij moet de melding in ieder geval vier weken voor de aanvang van de werkzaamheden ingediend zijn. Zie paragraaf 9.2.1. Deze meldingsplicht komt overeen met de meldingsplicht voor activiteiten rond rijkswegen. Er is echter een verschil: voor activiteiten rond (hoofd)spoorwegen geldt een speciaal verbod om zonder omgevingsvergunning werkzaamheden in het kader van kabels en leidingen uit te voeren in een beperkingengebied met betrekking tot een hoofdspoorweg of bijzondere spoorweg. Hierbij gaat het om elektriciteitskabels met een spanningsniveau van meer dan 1 kV in langsligging en om beschermbuizen voor kabels of leidingen die het spoor kruisen. Voor de laatste categorie gaat het om beschermbuizen die een diameter van meer dan 600 mm hebben, op een diepte van minder dan 6 m onder het maaiveld liggen of anders dan met een horizontaal gestuurde boring worden aangelegd.

FABEL. In de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet worden bepalingen opgenomen over nadeelcompensatie. Deze komen in de plaats van bestaande bepalingen in wetten, verordeningen en beleidsregels. Ze geven echter geen materiële invulling aan de wijze van berekening van nadeelcompensatie voor het aanpassen van kabels en leidingen. Hiervoor kan, ook na inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving, teruggevallen worden op beleidsregels zoals de NKL’99, die op de wet is aangepast en nu NKL’24 heet.

FEIT. In de Omgevingswet worden diverse bepalingen opgenomen omtrent het onderwerp externe veiligheid. Deze gelden ook voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Externe veiligheid komt onder andere in het Besluit activiteiten leefomgeving naar voren waarin gemeld wordt dat de milieubelastende activiteit tot het exploiteren van een buisleiding met gevaarlijke stoffen verboden is indien niet wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden. Een van die voorwaarden is dat groepsgebonden en plaatsgebonden risico’s moeten worden gewaarborgd. Zo mag het plaatsgebonden risico van het aanleggen of vervangen van een buisleiding op een afstand van vijf meter (gemeten vanuit het hart van de buisleiding) maximaal 1 op de 1.000.000 per jaar zijn. De afstand is vier meter voor een buisleiding voor aardgas met een druk van 1.600 tot en met 4.000 kPa. Artikel 4.1113 BAL.

FABEL. Er wordt vanuit de Omgevingswet gesproken over ‘bebouwingscontour houtkap’, waarbinnen niet zonder meer mag worden gekapt zonder omgevingsvergunning. Of er een vergunning nodig is, hangt af van de dikte van de boom, de hoeveelheid te kappen bomen en of de boom bijvoorbeeld is geregistreerd als monumentale boom. De regels kunnen per gemeente verschillen.

Een bosschage bestaat uit een groepje spillen en bomen. Let erop dat er naast een vergunningplicht ook een eigenaar is van de grond en al het groen dat erop staat: ook al is er feitelijk geen sprake van een kapvergunningplichtige boom, dan nog dient de eigenaar akkoord te geven met het kappen of verwijderen van de spil of de boom.

FEIT. Het planologisch borgen van een net biedt de netbeheerder bepaalde waarborgen. Zo gaat er een regime gelden waarbinnen een omgevingsvergunning dient te worden aangevraagd door partijen die activiteiten willen verrichten binnen de beschermingszone. De netbeheerder die wordt beschermd, wordt om advies gevraagd bij de vergunningverlening. Wanneer de beschermde netbeheerder ziet dat er gewerkt wordt zonder vergunning hoeft deze alleen maar de gemeente te vragen om handhavend op te treden.

Waar de planologische borging niet tegen beschermt, is bijvoorbeeld de verkoop van gronden. De bestemming gaat met de verkoop niet verloren, dus de borging is een sterkere dan enkel een verleende vergunning (die vervalt wanneer grond niet meer openbaar is en verkocht wordt aan een particulier). De planologische borging heeft ook geen gevolgen voor de rechten van de beschermde netbeheerder in het kader van zijn bevoegdheid om werkzaamheden uit te voeren aan zijn net. Daarvoor geldt de vergunning.

FEIT. Nederland is opgedeeld in circa tien voorzieningengebieden voor elektriciteit en gas. In de wet is bepaald dat vanuit het Rijk beheerders worden aangewezen voor deze netwerken. Deze beheerders hebben ieder hun eigen voorzieningengebied, waarbij er binnen dat voorzieningengebied geen andere partij het desbetreffende net kan beheren. In dat kader zijn elektriciteits- en gasbedrijven monopolisten. Vaak zijn deze bedrijven geïntegreerd, maar dit hoeft niet het geval te zijn. Omdat er bij elke monopoliepositie, in welke sector dan ook, gewaakt moet worden voor de financiële afhankelijkheid van één partij, zijn deze bedrijven gebonden aan door het Rijk vastgestelde tarieven. Daarnaast hebben deze partijen, anders dan bijvoorbeeld telecompartijen die in een concurrerende markt acteren, geen winstoogmerk.

FABEL. Net als een elektriciteits- en een gasbedrijf heeft een drinkwaterbedrijf een monopoliepositie. Dit vanwege het feit dat ook een drinkwaterbedrijf een voorzieningengebied (in dit geval: distributiegebied) door het Rijk heeft aangewezen gekregen. Binnen dit gebied heeft het drinkwaterbedrijf niet enkel de taak om de netten te beheren. Het drinkwaterbedrijf heeft namelijk, anders dan elektriciteits- en gasbedrijven, ook de exclusieve bevoegdheid en plicht tot het leveren van drinkwater. Het drinkwaterbedrijf is dan ook verplicht zowel drinkwater te distribueren als te produceren. Dit is een verschil met de andere twee monopolisten. Een elektriciteitsbedrijf mag geen deel uitmaken van een bedrijf dat elektriciteit produceert, levert of daarin handelt. Dit geldt ook voor een gasbedrijf.

FABEL. Binnen de gemeentegrenzen kunnen verschillende elektriciteitsbedrijven actief zijn. Aan elk elektriciteitsbedrijf wordt een voorzieningengebied toegewezen voor een periode van tien jaar. Dit gebied valt niet altijd samen met de grenzen van de gemeente. Gemeenten worden bijvoorbeeld wel eens heringedeeld, waarbij de grenzen van hun grondgebied verschuiven. Ook is het mogelijk dat het voorzieningengebied wordt aangepast. Hierdoor kunnen er meerdere monopolisten binnen één gemeente actief zijn. In dergelijke gevallen is het vaak zo dat een bepaalde kern van een gemeente met een ander elektriciteitsbedrijf te maken heeft dan een andere kern. Het is niet mogelijk dat op één specifieke locatie twee elektriciteitsbedrijven actief zijn. Dit geldt overigens ook voor een drinkwaterbedrijf en een gasbedrijf.

FABEL. Anders dan drinkwater-, elektriciteits- en gasbedrijven, zijn bedrijven die warmtenetten aanleggen geen monopolisten. Er is nergens in de wet bepaald dat deze bedrijven een voorzieningengebied of een distributiegebied hebben. Deze bedrijven kunnen dan ook door heel Nederland opereren, en zij acteren op een concurrerende markt. Toch gaat een vergelijking met de telecommunicatie-wereld niet geheel op. De data-infrastructuur van een telecombedrijf heeft veel minder impact op de ondergrond dan een warmtenet. Het zal dan ook in de praktijk niet mogelijk zijn om verschillende warmtenetten aan te leggen op eenzelfde locatie, zoals dat met telecomkabels wel kan. Het aanleggen van een warmtenet creëert praktisch gezien dus wel een monopoliepositie. De toekomstige Wet collectieve warmtevoorziening zal voor gemeenten handvatten bieden om de belangen voor haar ondergrond en burgers te borgen.

FABEL. Straatnamen en adressen zijn duidelijke indicatoren voor het aanvragen van een elektriciteitsaansluiting. Voor de aansluitingsplicht zijn die echter niet leidend. De Elektriciteitswet richt zich op een WOZ-object. De aansluitingsverplichting heeft namelijk betrekking op ‘één of meer verbindingen tussen een net en een onroerende zaak’, waarbij voor het begrip ‘onroerende zaak’ aansluiting is gezocht bij de Wet waardering onroerende zaken. Voor de elektriciteitsaansluiting wordt dus gekeken naar de WOZ-afbakening. Er zijn wel uitzonderingen, bijvoorbeeld als aantoonbaar is dat een onroerende zaak in de nabije toekomst wordt gesplitst. Dit is onder andere het geval als er een huisnummerbesluit van de gemeente kan worden overlegd. Daaruit kan bij verbouw worden opgemaakt dat er na realisatie meerdere afzonderlijke WOZ-objecten zullen ‘ontstaan’, waarvoor losse aansluitingen aangevraagd kunnen worden. Vooruitlopend op de daadwerkelijke splitsing kunnen daardoor meerdere aansluitingen worden gerealiseerd.

FEIT. De wettelijke regeling van elektriciteit is neergelegd in de Elektriciteitswet. Een beheerder van een elektriciteitsnet heeft de taak om deze netten in werking te hebben, te onderhouden, te herstellen, te vernieuwen en uit te breiden. Daarnaast heeft een netbeheerder vooralsnog de plicht om iedereen die daarom verzoekt (voor aansluitingen <10 MVA) aan te sluiten op het door hem beheerde elektriciteitsnet tegen een vastgesteld tarief binnen een termijn van achttien weken. Let wel dat het een onderwerp is dat flink onder druk staat en er zomaar rechtspraak kan ontstaan die van het feit een fabel maakt. De rechtspraak leidt op het moment van schrijven tot de conclusie dat het tot de verantwoordelijkheid van de netbeheerder behoort om iemand die daarom vraagt aan te sluiten. Als dit fysiek niet mogelijk is, dan is het aan de netbeheerder om compenserende maatregelen, zoals aggregaten, in te zetten.

Er ontstaat ook nog wel eens discussie over de start van de termijn. Het komt geregeld voor dat een verzoeker van een aansluiting aangeeft dat de termijn ingaat op het moment dat het verzoek is ingediend, terwijl een beheerder van een elektriciteitsnet van mening is dat de termijn start op het moment dat er door de verzoeker akkoord is gegeven op de offerte. Omdat tussen verzoek en akkoord nog wel eens twee weken tijd kan zitten, kan dat verschil uitmaken. Feit is dat de wettekst aangeeft dat ‘…aansluiting wordt door de netbeheerder gerealiseerd binnen een redelijke termijn. Deze redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer de gevraagde aansluiting niet is gerealiseerd binnen 18 weken nadat het verzoek om een aansluiting bij de netbeheerder in ingediend…..

FABEL. Sinds 2018 is de Gaswet gewijzigd en bestaat er geen aansluitverplichting voor gas meer. Dit geldt echter alleen voor nieuw te bouwen bouwwerken of voor gebieden die door de gemeente zijn aangewezen als gebieden waar een warmtenet dienst gaat doen als energievoorziening. In andere gevallen is de netbeheerder verplicht een aansluiting te realiseren. Hierbij zijn de bepalingen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving nog wel van belang. Het Besluit bouwwerken leefomgeving schrijft voor in welke gevallen de gasvoorziening moet zijn aangesloten op het openbare distributienet.

FEIT. Op basis van de Elektriciteitswet en de Tarievencode elektriciteit worden de tarieven en voorwaarden ten aanzien van de aansluit- en de transportverplichting berekend. Bij de vaststelling van de tarieven wordt al rekening gehouden met mogelijke netverzwaringen. Een netbeheerder mag buiten deze tarieven en besluiten om geen uitbreidingsinvesteringen in rekening brengen. Dit om ervoor te zorgen dat de elektriciteitstarieven transparant en eerlijk zijn. Hogere tarieven in rekening brengen kan alleen wanneer op verzoek van de aanvrager een zwaardere aansluiting wordt gemaakt dan normaal gebruikelijk is.

FABEL. De Wet veiligheidsregio’s wijst de gemeente aan als verantwoordelijk voor het voorkomen, beperken en het bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt. Deze wet is in werking getreden in 2010. Daarvóór was een en ander al in de Brandweerwet geregeld. De zorg voor de bluswatervoorziening ligt dan ook al geruime tijd bij de gemeenten. Het drinkwaterbedrijf heeft als taak om te zorgen voor de distributie en productie van water in het haar toegewezen distributiegebied. Daarbij geldt de verplichting om degene die het drinkwaterbedrijf verzoekt om een aansluiting, een aanbod te doen tot de levering van drinkwater. De waterleidingbeheerder heeft dus primair de taak om de drinkwatervoorziening te borgen en om afnemers daarop aan te sluiten. Brandveiligheid is geen taak van de waterleidingbeheerder. Deze is dus niet verplicht om haar net open te stellen voor bluswatervoorzieningen.

FEIT. Het ligt aan de omstandigheden van het geval. Als een brandkraan onderdeel is van het waterleidingnetwerk, dan is de waterleidingbeheerder eigenaar van de brandkraan. Het netwerk is namelijk in zijn geheel zijn eigendom en kan niet gedeeltelijk (door zogeheten natrekking) in eigendom komen van verschillende grondeigenaren. Als de brandkraan echter technisch gezien geen onderdeel is van het netwerk, dan is de grondeigenaar, in veel gevallen (op openbare gronden) de gemeente, de eigenaar van de brandkraan. In zo’n geval is de brandkraan van het net af te scheiden zonder dat er ‘schade van betekenis aan een der zaken plaatsvindt’, bijvoorbeeld als de brandkraan na afscheiding nog te hergebruiken is. Het is dus inderdaad mogelijk dat de ene keer de gemeente en de andere keer de waterleidingbeheerder eigenaar is van de brandkraan.

FABEL. Een kabel of leiding mag sowieso niet zomaar worden aangelegd in openbare gronden. Hiervoor gelden regels uit een omgevingsplan of (tot 2032) vanuit lokale verordeningen. Daarbij komt dat regels vanuit de historie gericht zijn op kabels en leidingen met een bepaalde maatschappelijke waarde. Als elk bedrijf of particulier kabels en leidingen kan aanleggen in openbare gronden, ontstaat snel een (nog groter) tekort aan ruimte, nog los van de mogelijke (nog grotere) chaos aan verschillende eigenaren met al dan niet enige kennis van de regels die spelen in de openbare ruimte.

Of een particulier een kabel mag aanleggen in openbare gronden, zal afhankelijk zijn van de kijk die de betreffende gemeente heeft op het gebruik van de openbare ruimte. De huidige opinie is dat kabels die een zeker ‘algemeen belang’ dienen, kunnen worden toegestaan. Denk hierbij aan duurzame energie. Er wordt echter erg verschillend gekeken naar het plaatsen van een laadpaal met een kabel door de openbare ruimte. Het is zeker niet vanzelfsprekend dat een particulier toestemming krijgt voor de aanleg.

FABEL. De nationale wetgever stelt wetten op waar iedereen zich aan moet houden. In diverse wetten zijn bepalingen opgenomen die verplichtingen scheppen voor een gemeente of een andere overheidsinstantie. Hierbij kan gedacht worden aan beheerverplichtingen ten aanzien van het inzamelen van vuilnis (voor een gemeente) of het zuiveren van water (voor een waterschap). Ook het opstellen van een verordening kan verplicht worden gesteld. Zo vloeit uit de Telecommunicatiewet voort dat een gemeente een telecommunicatieverordening moet vaststellen. Deze verordening kan verschillende technische of processuele regels bevatten, maar deze moeten wel ten dienste staan van het doel waarvoor een verordening wordt opgesteld. Deze regels kunnen alleen een aanvulling op of afwijking van nationale wetgeving zijn voor zover de nationale wetgeving daarvoor ruimte biedt.

FEIT. De term ‘aanbieder’ komt welgeteld 327 keer voor in de Telecommunicatiewet. Ook wordt er, voor zover het de bepalingen uit hoofdstuk 5 betreft, aangegeven wie gelijkgesteld wordt met een aanbieder, namelijk degene die in eigen naam en voor eigen rekening telecomkabels aanlegt, in stand houdt en opruimt. Ook wordt er aangegeven wat onder het ‘aanbieden van een elektronisch communicatienetwerk’ wordt verstaan: het bouwen, exploiteren, beheren of beschikbaar stellen van een elektronisch communicatienetwerk. Uit die uitleg kan opgemaakt worden wie een aanbieder is. Een daadwerkelijke definitie ontbreekt echter.

FEIT. De Telecommunicatiewet richt zich niet alleen op de kabel zelf. In deze wet worden telecomkabels namelijk gedefinieerd als ‘fysieke geleidingsdraden die bestemd zijn voor de rechtstreekse overdracht van signalen tussen punten en de bij deze fysieke geleidingsdraden behorende ondergrondse ondersteuningswerken, beschermingswerken en signaalinrichtingen, alsmede inrichtingen, bestemd om daarin verbinding tot stand te brengen tussen fysieke geleidingsdraden in, op of boven openbare gronden enerzijds en fysieke geleidingsdraden in gebouwen en daarmee één geheel vormende gronden anderzijds dan wel tussen laatstgenoemde fysieke geleidingsdraden onderling’. Hieruit vloeit voort dat een PoP-station ook onder de noemer telecomkabel valt. Dit betekent dat ook voor dit soort bovengrondse kasten en voorzieningen de gedoogplicht geldt.

FEIT. De gemeente is volgens de Telecommunicatiewet verplicht om de aanleg van een openbaar elektronisch communicatienetwerk, oftewel telecomkabels, in de openbare ruimte (waarvan zij beheerder of rechthebbende is) te gedogen. Dit betekent dat een gemeente een beperkt wegingskader heeft bij de aanleg. Wel kan een gemeente met behulp van een instemmingsbesluit voorschriften stellen over de wijze van uitvoering. Deze voorschriften kunnen echter alleen maar toezien op de in de wet omschreven publieke belangen: de openbare orde, de veiligheid, de bereikbaarheid van gronden of gebouwen, de ondergrondse ordening en het voorkomen of beperken van overlast. Dit betekent dat de belangen van andere netbeheerders niet op zichzelf meegenomen mogen worden, maar wél als ze samenvallen met publieke belangen, zoals het belang van de ondergrondse ordening.

FEIT. De gedoogplicht voor telecomkabels geldt met name voor openbare gronden. In deze gronden moeten alle soorten telecomkabels worden toegestaan. Agrarische gronden zijn logischerwijs geen openbare gronden, maar in bezit van een private partij; de agrariër. Toch zijn er telecomkabels die door een dergelijke partij moeten worden gedoogd. Dit betreffen interlokale kabels. Interlokale kabels zijn kabels die telecomcentrales met elkaar verbinden en die geen onderdeel uitmaken van het fijnmazige netwerk dat verbindingen legt naar de eindgebruiker. Ook bij het gedogen van deze kabels geldt wel dat de aanwezigheid van de telecomkabels het gebruik van de gronden niet mag verstoren. Dat betekent dat na de aanleg van een kabel de agrariër zijn werkzaamheden gewoon moet kunnen blijven uitoefenen. Mocht het bijvoorbeeld noodzakelijk zijn om voor zijn bedrijfsvoering diep te ploegen, dan mag hij daarin niet belet worden door de ligging van een telecomkabel.

FABEL. Een gemeente moet kabels die ten dienste staan van openbare elektronische communicatienetwerken, ofwel telecomkabels, in openbare grond gedogen. Hierbij moet gedacht worden aan de openbare weg, pleinen, parken etc. Dit zou betekenen dat telecomkabels die niet in gebruik zijn, niet hoeven te worden gedoogd en daarom op verzoek van een gedoogplichtige moeten worden verwijderd. De ‘opruimplicht’ gaat echter pas in als een telecomkabel meer dan tien jaar niet is gebruikt. Voorheen verviel de gedoogplicht na deze tien jaar, waardoor gemeenten precario konden gaan heffen voor ongebruikte kabels. Nu moeten deze kabels echter ook na deze tien jaar worden gedoogd, tot het moment dat de gedoogplichtige een redelijk verzoek tot opruiming doet. Er moet voor de gemeente dus wel een aanleiding zijn om ongebruikte kabels te laten verwijderen. Om tracés beschikbaar te houden voor het leggen van nieuwe ondergrondse infrastructuur kan bijvoorbeeld tijdens werkzaamheden worden verzocht om bij het openen van de sleuf, de kabels en leidingen te verwijderen die blijvend buiten gebruik zijn gesteld.

Ten overvloede kan worden gemeld dat er in maart 2020 afspraken zijn gemaakt over een procedure om te komen tot het verwijderen van ongebruikte en in onbruik geraakte telecomkabels: het UVOT (Uitvoeringsafspraken verwijderen ongebruikte telecomkabels). Deze procedure bevat waarborgen voor zowel een gedoogplichtige, bijvoorbeeld de gemeente, als de telecomaanbieder, waarmee voorkomen moet worden dat er onredelijke verzoeken gedaan worden, met alle financiële gevolgen van dien. Als laatste kan nog worden gemeld dat de ‘opruimplicht’ ook geldt voor andere gedoogplichtigen, zoals agrariërs. Het UVOT is echter voor deze gedoogplichtige niet van toepassing.

FEIT. De Telecommunicatiewet biedt de mogelijkheid om op verzoek van een gedoogplichtige, in dit geval een waterschap, de telecomaanbieder gebruik te laten maken van ondergrondse voorzieningen van degene op wie de gedoogplicht rust of van een derde. Deze beperking van de gedoogplicht staat ten dienste van het zo min mogelijk veranderen van de uiterlijke gedaante van de gronden en het zo min mogelijk belemmeren van het gebruik ervan. Het ter beschikking stellen moet gebeuren tegen een marktconforme prijs en objectieve, transparante, evenredige en niet-discriminerende voorwaarden. Een telecomaanbieder hoeft geen gebruik te maken van de voorzieningen van de gedoogplichtige of van een derde als hij aannemelijk kan maken dat medegebruik, bijvoorbeeld technisch of economisch, niet haalbaar is.

FEIT. Voor de aanleg van een openbaar elektronisch communicatienetwerk in openbare gronden, geldt een gedoogplicht op grond van de Telecommunicatiewet. Dit betekent dat de gedoogplichtige, vaak de gemeente (zowel als grondeigenaar als beheerder van de openbare ruimte), de aanleg moet toestaan. Zij kan de aanleg niet weigeren. Dit is dus duidelijk anders dan een vergunningstelsel waarin een overheidsinstantie de afweging maakt of iets mag of niet en er via de vergunning ook allerlei voorwaarden worden verbonden aan de aanleg en de instandhouding. Voor de aanleg van een openbaar elektronisch communicatienetwerk kan geen afweging worden gemaakt: de gemeente moet hoe dan ook toestaan dat het netwerk wordt aangelegd.

De wetgever heeft wel een instrument gecreëerd waarmee de gemeente de publieke belangen bij de aanleg van een netwerk kan borgen: het instemmingsbesluit. Met dit instemmingsbesluit kan de gemeente voorwaarden stellen aan de aanleg. Deze voorschriften zijn gebaseerd op redenen van openbare orde, veiligheid, het voorkomen of beperken van overlast, de bereikbaarheid en ondergrondse ordening. Zonder zo’n instemming mag een telecomaanbieder niet gaan werken.

FABEL. De gedoogplicht reikt niet zover dat voorschriften vanuit andere wetten die toezien op het gebruik van gronden, gebouwen en wateren niet van toepassing zijn. Er kan bijvoorbeeld een vergunningplicht gelden op basis van de Omgevingswet, ter bescherming van de fysieke leefomgeving. Te denken valt dan aan vergunningen i.v.m. natuur en milieu. Indien op grond van deze wet- of regelgeving vergunningen vereist zijn voor het gebruik van bepaalde gronden, wordt deze eis niet opzij gezet door de gedoogplicht. De Omgevingswet bevat bijvoorbeeld regels voor een veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken die worden beheerd door het Rijk. Voorschriften die gesteld worden om deze belangen te behartigen, zijn onverkort van toepassing.

In het kader van regie vanuit de gemeente kan ook gedacht worden aan aanlegvergunningen die op grond van het omgevingsplan worden voorgeschreven, bijvoorbeeld vanwege archeologische waarden of een net van een netbeheerder waarvoor een beschermingszone noodzakelijk is. De gedoogplicht doet hier niets aan af.

FEIT. De Telecommunicatiewet geeft aan dat een telecomaanbieder die van plan is om graafwerkzaamheden in de openbare grond uit te voeren, dit pas kan doen als hij vooraf van de gemeente een instemmingsbesluit heeft verkregen. Hieruit blijkt dat de gemeente alleen voor openbare grond een instemmingsbesluit hoeft af te geven en dus niet voor gronden die niet-openbaar zijn. Voor die gronden, bijvoorbeeld bij een particuliere agrariër, moet wel private overeenstemming worden bereikt.

Binnen het grondgebied van de gemeente zijn er ook openbare gronden van andere overheidsinstanties. Te denken valt aan een provinciale weg. Ook voor deze gronden moet door de gemeente een instemmingsbesluit worden afgegeven; ook als deze door een andere overheidsinstantie, zoals een provincie, worden beheerd. Dit sluit overigens niet uit dat de provincie voor die werkzaamheden ook nog een vergunning op basis van de Provinciale omgevingsverordening kan afgeven.

FEIT. Gemeenten kunnen op grond van de wet in het instemmingsbesluit voorschriften opnemen met betrekking tot de ondergrondse ordening, waaronder de diepteligging. Dit gebeurt vaak op basis van een normprofiel. Het normprofiel dat is opgenomen in de NEN 7171-1 gaat uit van een standaardsituatie met een standaard profielopbouw. Voor telecomkabels is een gronddekking van 0,60 meter opgenomen. De reden hiervoor komt niet duidelijk naar voren in de norm. Een factor die een rol gespeeld kan hebben is de technische gevoeligheid van oude telecomkabels. In de tijd dat de norm is opgesteld, waren sommige telecomkabels nog gevoelig voor veranderingen in temperatuur. Daarnaast heeft de tracéopbouw van kabels en leidingen, die uitgaat van de waterleiding, een rol gespeeld. Deze werd vanwege bevriezingsrisico op een bepaalde diepte aangelegd. Naar alle waarschijnlijkheid zijn telecomkabels vanuit die opbouw in het standaardprofiel op 0,60 m komen te liggen.

Een voorschrift dat toeziet op de diepteligging mag alleen zijn gebaseerd op de in de wet aangegeven gronden, zoals de ondergrondse ordening. Als de eis van een bepaalde diepte enkel wordt gesteld om eventuele schades te voorkomen, bijvoorbeeld om ‘makkelijker’ een tijdelijk verkeersbord te kunnen plaatsen, zal dit voorschrift in principe gestoeld zijn op een verkeerde grondslag.

FABEL. Het uitgangspunt is dat de telecomaanbieder de grond weer in oude staat terug moet brengen. Dit omvat onder andere het dichtmaken van de geul en eventuele herbestrating nadat de werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding of opruiming zijn voltooid. Het terugbrengen in de oude staat kan ook door de gedoogplichtige zelf gebeuren op kosten van de telecomaanbieder. Dit alles moet wel op basis van marktconforme kosten. Om hiervoor een objectief kader te schetsen, heeft de keten samen met de VNG een aantal jaar geleden de Richtlijn tarieven (graaf)werkzaamheden Telecom opgesteld. Deze richtlijn gaat uit van een aantal kostensoorten: de uitvoeringskosten (de kosten voor het herstel), onderhoudskosten (de kosten voor het onderhouden van de verharding gedurende het eerste jaar), degeneratiekosten en beheerkosten (de kosten van toezicht door de gemeente). Het betreft dan ook niet alleen het straatwerk dat vergoed moet worden. De richtlijn biedt gemeenten een door de markt gedragen rekenmethode voor het vaststellen van marktconforme herstraattarieven, waardoor veel gemeenten deze methode hanteren. Het komt echter ook voor dat andere rekenmethodes worden toegepast. Als een gemeente in haar beleid of regelgeving heeft aangegeven dat de VNG-tarieven worden gehanteerd, is het wel aan de overheidsinstantie om te onderbouwen waarom in een bijzonder geval hiervan afgeweken wordt.

FEIT. De telecomaanbieder moet aan een gedoogplichtige de schade vergoeden die uit de aanleg, instandhouding of opruiming van telecomkabels voortvloeit. Voor rechthebbenden op en beheerders van openbare gronden, zoals een provincie of een waterschap, beperkt dit recht zich tot een schadevergoeding ter hoogte van de marktconforme kosten van de voorzieningen en de marktconforme kosten van onderhoud. In andere gevallen, zoals op privégronden waarop de gedoogplicht rust, geldt niet dat de schade op basis van marktconforme prijzen moet worden vergoed. Hierover kunnen dus tussen de telecomaanbieder en de andere partij afspraken worden gemaakt.

FABEL. In de Telecommunicatiewet is er een balans gezocht tussen de belangen van een eigenaar of beheerder van gronden, vaak een overheidsinstantie zoals een gemeente of een provincie, en een telecomaanbieder. De Telecommunicatiewet schrijft voor dat deze eigenaren of beheerders – de gedoogplichtigen – telecomkabels moeten gedogen in hun openbare gronden. In bepaalde gevallen geldt dit ook voor private niet-openbare gronden. Tegenover deze gedoogplicht staat het recht van een gedoogplichtige om een telecomkabel te laten verwijderen op kosten van de telecomaanbieder. Hierin vindt de uitspraak ‘liggen om niet, is verleggen om niet’ haar oorsprong. Dit betekent echter niet dat het laten verplaatsen van of het treffen van maatregelen voor een telecomkabel altijd op de kosten van een telecomaanbieder moet gebeuren. Een gedoogplichtige moet daar goede redenen voor hebben, ofwel: het moet noodzakelijk zijn. Zo wordt verplaatsing vanwege esthetische motieven, bijvoorbeeld voor een onder de gedoogplicht vallend PoP-station, niet als noodzakelijk gezien, mede vanwege het feit dat al bij de plaatsing wordt beoogd deze situatie te voorkomen.

FEIT. Het principe ‘liggen om niet, verleggen om niet’ voor telecomkabels gaat niet zomaar op. Sowieso moet de noodzaak van een verlegging aanwezig zijn. Daar komt bij dat een telecomaanbieder pas verplicht is om maatregelen voor zijn kabels te treffen als dit nodig is voor het oprichten van een gebouw of het uitvoeren van een werk van de gedoogplichtige. Hierbij kan gedacht worden aan het verbreden van een weg of het realiseren van een parkeergarage. Het plaatsen van een standbeeld of een boom vallen hier niet onder, want hier gaat het niet om het ‘oprichten van gebouwen’. Als het planten van een boom echter onderdeel is van een reconstructie van een weg, dan kan deze activiteit wel vallen onder de ‘uitvoering van werken’. Bovendien moet er nog steeds noodzaak zijn: als er relatief eenvoudig aanpassingen doorgevoerd kunnen worden in het ontwerp van het werk, dan kan de noodzaak ontbreken. Ook dan kan het zo zijn dat een telecomaanbieder niet op eigen kosten hoeft te verleggen.

FABEL. Een gedoogplichtige, zoals een gemeente, kan een verzoek indienen bij een telecomaanbieder om telecomkabels te verleggen. Indien een verzoek is gedaan tot het nemen van een bepaalde maatregel of verlegging en er is voldaan aan de randvoorwaarden, zoals de noodzaak van een verlegging, dan moet de telecomaanbieder zo snel mogelijk overgaan tot het nemen van de gevraagde maatregelen. ‘Zo snel mogelijk’ betekent dat een telecomaanbieder een verlegging in principe gerealiseerd moet hebben binnen de in de wet genoemde termijnen. Ook een partij die namens de gedoogplichtige werkzaamheden uitvoert, bijvoorbeeld een aannemer die een rotonde aanlegt, kan een verzoek bij de telecomaanbieder indienen.

Het kan ook voorkomen dat een niet-gedoogplichtige zelf werkzaamheden wil uitvoeren, dus niet namens een gedoogplichtige, waarbij telecomkabels verlegd moeten worden. Deze partij kan dan met de rechthebbende van die gronden een gebruiksrecht overeenkomen; een mogelijkheid die sinds 2016 in de wet is opgenomen. Toen is tevens bepaald dat ook huurders, opstalhouders en andere rechthebbenden een verzoek kunnen doen. Het is dus een fabel dat alleen een gedoogplichtige dit kan.

FABEL. Als een gedoogplichtige partij gebruik wil maken van zijn gronden voor het oprichten van gebouwen of het uitvoeren van werken, kan hij de telecomaanbieder verzoeken om maatregelen voor zijn telecomnetten te treffen; het verplicht verleggen of aanpassen van de aanwezige telecomkabels. Dit moet zo snel mogelijk na het verzoek gebeuren, maar in ieder geval binnen een termijn van zestien weken. Deze termijn gaat niet op als er nog geen nieuwe locatie (nieuw tracé) beschikbaar is. Dan wordt er een speciale termijn van twaalf weken gehanteerd die ingaat op het moment dat een daadwerkelijk tracé beschikbaar is. Dit betekent niet dat er een tracé door de gedoogplichtige beschikbaar gesteld moet worden. Wel moet de gedoogplichtige in principe, als er sprake is van een verplaatsing van telecomkabels, een voorstel doen waar de telecomkabels kunnen worden aangelegd.

FEIT. Een gemeente kan de telecomaanbieder verzoeken om maatregelen te treffen voor zijn netten, zoals het verplaatsen van kabels, als de gemeente grond gaat leveren voor het ‘oprichten van gebouwen’. Er moet dan wel al voor het moment van levering duidelijk zijn dat de maatregelen aan de kabels noodzakelijk zijn voor het oprichten van deze gebouwen. In dat licht moeten de bouwplannen bijvoorbeeld voldoende duidelijk zijn, zodat exact bepaald kan worden welke maatregelen voor de kabels moeten worden getroffen om de oprichting van gebouwen mogelijk te maken. Om van voldoende bepaalbare bouwplannen te kunnen spreken, moet er een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een ‘binnenplanse omgevingsplanactiviteit’ zijn ingediend. Dit kan worden aangetoond met een bericht van het bestuursorgaan dat de aanvraag in behandeling wordt genomen.

FEIT. Het Rijk is net als de gemeente, de provincie en het waterschap een overheidsinstantie. Deze partijen hebben allemaal verschillende beheertaken wettelijk toegewezen gekregen. Het Rijk is (als beheerder van de aan haar toegewezen gronden) gedoogplichtige. Ook hiervoor geldt dus het principe ‘liggen om niet, verleggen om niet’. Belangrijke aanvulling hierbij is dat er voor het Rijk een uitzonderingsregel geldt. Zelfs in gevallen dat zij nog geen rechthebbende is van bepaalde gronden, kan zij toch een telecomaanbieder op zijn kosten de telecomkabels laten verleggen. Dit is het geval als een projectbesluit is vastgesteld; een planologisch besluit voor bijvoorbeeld de verbreding van een snelweg of een aanpassing aan een spoortracé. Ook een waterschap kan gebruikmaken van deze uitzonderingsregel. Zij moet dan een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit hebben bekendgemaakt. Als nuance kan worden gemeld dat als het Rijk niet binnen drie jaar na het verzoek rechthebbende is geworden van de gronden, de telecomaanbieder recht heeft op vergoeding van zijn gemaakte kosten.

FABEL. Er bestaat geen wet- of regelgeving die hiërarchische verhoudingen tussen verschillende ondergrondse partijen regelt. Er is dan ook nergens een voorrangsregeling opgenomen die een bepaalde partij een belangrijkere rol in de ondergrond geeft dan de andere partij; bijvoorbeeld dat de aanleg van een drinkwaterleiding belangrijker is dan de aanleg van een telecommunicatienetwerk. Wel is het zo dat het technisch gezien belangrijk kan zijn waar een kabel of leiding is gepositioneerd. Zo is bijvoorbeeld de diepte voor een waterleiding van belang vanwege de kans op bevriezing. Dat is dan ook een van de redenen waarom er veel met normprofielen wordt gewerkt die vaak zijn gebaseerd op het normprofiel van de NEN 7171-1. Op die manier wordt de meest wenselijke ordening geschetst. Hieruit vloeit echter geen voorrangsregeling voort bij werkzaamheden voor kabels en leidingen.

FABEL. Een telecomaanbieder, maar ook andere netwerkexploitanten, stemt in met redelijke verzoeken tot medegebruik van zijn fysieke infrastructuur voor de aanleg van een (openbaar communicatie)netwerk met hoge snelheid. Dit betreft de passieve delen van de infrastructuur, zoals mantelbuizen. Actieve delen, zoals glasvezelkabels, vallen niet onder het stelsel van medegebruik. Het medegebruik vindt plaats onder billijke en niet-discriminerende voorwaarden en tegen een billijke en niet-discriminerende vergoeding. Daar komt bij dat medegebruik uitsluitend kan worden geweigerd op objectieve, transparante en evenredige gronden. Onder deze gronden wordt verstaan: de technische of economische ongeschiktheid van de infrastructuur, de toekomstige behoefte aan ruimte, redenen van veiligheid of volksgezondheid, redenen van integriteit en veiligheid van reeds aangelegde netwerken of van kritieke infrastructuur, risico van ernstige verstoringen van communicatiediensten, en de beschikbaarheid van alternatieve middelen voor de telecompartij. De bepaling over medegebruik is sinds 2018 in de wet opgenomen en bevat, zoals hierboven naar voren komt, veel gronden die in de praktijk of door jurisprudentie nader invulling moeten gaan krijgen. Het is in ieder geval niet zo dat telecomaanbieders of andere netwerkexploitanten in alle gevallen medegebruik zullen moeten toestaan.

Het medegebruik betreft niet de kabeldraad of glasvezel zelf. Onder bij de kabel behorende ondersteunings- en beschermingswerken wordt ook verstaan de bovengrondse voorzieningen, kabelgoten en telecommunicatiekabelsleuven. Ook vallen mantelbuizen ter bescherming van telecommunicatiekabels en de handholes, lasdozen en duikers onder de ‘voor medegebruik in aanmerking komende voorzieningen’.

FEIT. Telecomkabels die voldoen aan de definities van een openbaar elektronisch communicatienetwerk en gelegen zijn in openbare gronden van de gemeente, moeten worden gedoogd. De vraag of een eigenaar van gronden waarin kabels en leidingen zijn gelegen (zijn gedoog)belasting mag heffen, is in het verleden beantwoord. De Hoge Raad heeft namelijk al in 1937 geoordeeld dat de bevoegdheid tot het heffen van precariobelasting vervalt als een wettelijk gedoogregime van kracht is. Door deze uitspraak is komen vast te staan dat van een telecomaanbieder geen precariobelasting gevraagd mag worden. Aandachtspunt hierbij is dat als er sprake is van een privaat telecomnet, bijvoorbeeld een ‘point-to-point-netwerk’, de gedoogplicht niet geldt en precariobelasting dus in die situatie wel geheven mag worden.

FABEL. De wetgever kan niet zelf beslissen of er een of meerdere telecomaanbieders netten aanleggen binnen één gemeente. De Europese Kaderrichtlijn (nu Telecomcode), die geïmplementeerd is in de Telecommunicatiewet, bevat regels die directe doorwerking hebben in Nederlandse wetten (in dit geval de Telecommunicatiewet). Het gevolg is dat gemeenten moeten dulden dat verschillende telecomaanbieders netten aanleggen binnen één gemeente en dat kunnen ook netten van verschillende telecomaanbieders zijn.

FABEL. Het is niet mogelijk een tweede aanlegger te weigeren. Uit artikel 5.1 eerste lid van de Telecommunicatiewet volgt dat de rechthebbenden op of beheerders van openbare gronden (de gedoogplichtige), verplicht zijn te gedogen dat kabels ten dienste van een openbaar elektronisch communicatienetwerk in en op deze gronden worden aangelegd, in stand gehouden of opgeruimd. Conclusie: het is niet mogelijk om een tweede aanlegger te weigeren. Wel zijn er veel regiemogelijkheden in de wet opgenomen.

FABEL. Een boom is niet per definitie belangrijker dan een telecomkabel. Het ligt aan de omstandigheden of een boom voorrang krijgt. Vanuit verlegperspectief geldt er rechtspraak waaruit volgt dat alleen esthetische gronden geen recht opleveren om een kabel van een aanbieder te laten verplaatsen zonder de kosten van het verleggen te vergoeden. Wanneer de boom onderdeel uitmaakt van een reconstructie is dat recht er wel.

Bij het plaatsen van bomen valt te bedenken dat de grondslag ‘verzwaard’ wordt wanneer het gaat om belangrijke thema’s zoals het tegengaan van hittestress of de wettelijke verplichting om bomen (terug) te plaatsen. Overigens kan een grondeigenaar altijd eisen dat een telecomnetwerk wordt verwijderd, maar dan moet de grondeigenaar wel de kosten van de verplaatsing voor zijn rekening nemen.

FEIT. Werkzaamheden vallen snel onder het begrip ‘uitvoering van werken’ zoals bedoeld in de Telecommunicatiewet. De vraag die achter de stelling schuilgaat, is of het realiseren van een parkeervak voldoende gewicht in de schaal legt om van een telecomaanbieder te mogen verwachten dat hij zijn kabel aanpast op eigen kosten.

‘Uitvoering van werken’ is een van de criteria waarmee beoordeeld wordt of een gedoogplichtige (ook een criterium) mag verwachten dat een aanbieder zijn kabel aanpast aan het werk dat wordt uitgevoerd. Wat bij een enkel parkeervak gaat meespelen, is de vraag of aanpassen wel noodzakelijk is (nog een belangrijk criterium). Het liggen onder een parkeervak kan bij eventuele storing aan de kabel wat onhandig zijn als er een auto boven staat, maar het levert in de normale exploitatie geen technische noodzaak op om de kabel aan te passen. Dit betekent dat voor een gedoogplichtige geldt dat hij niet zomaar kan verwachten dat de kabel niet onder zijn parkeervak blijft liggen, terwijl van de aanbieder niet verwacht kan worden dat hij het werk kan tegenhouden omdat de bereikbaarheid van zijn kabel afneemt.

FEIT. De Telecommunicatiewet maakt geen verschil in het hoofdnet van de aanbieder en aansluitingen. Een gedoogplichtige die werken uitvoert waarbij een huisaansluiting conflicteert met zijn werk, kan een beroep doen op het adagium ‘liggen om niet, verleggen om niet’, maar er zit wel een addertje onder het wegdek.

Het addertje is dat als degene die werkzaamheden uitvoert ook de eigenaar is van het pand dat is aangesloten en dus de belanghebbende is van de aansluiting, hij de kabel dan niet heeft gedoogd maar er juist om heeft gevraagd (of er in ieder geval het voordeel van heeft genoten). Op dat moment is het niet redelijk om het adagium te laten gelden. Er is vooralsnog geen rechtspraak bekend op dit vlak.

FABEL. Gemeenten zitten niet altijd te wachten op allerlei voorzieningen in de openbare ruimte zoals straatkasten en wijkcentrales (ook wel POP-stations genoemd). Gemeenten hebben dan liever dat deze voorzieningen inpandig worden gerealiseerd. De gemeente kan hierover afspraken maken met een eigenaar of projectontwikkelaar, zodat de telecomaanbieder ruimte beschikbaar krijgt om de voorziening aan te brengen. De gedoogplicht is alleen wel duidelijk: als een aanbieder besluit dat een kabel of voorziening nodig is in een perceel dat openbare grond is, dan kan de gemeente dit niet weigeren. De aanbieder dient wel rekening te houden met de regel dat hij er in redelijkheid alles aan moet doen om zo min mogelijk hinder te veroorzaken in het gebruik van het perceel. Er is geen rechtspraak bekend op dit onderwerp, maar het is voorstelbaar dat een rechtbank in zijn beoordeling rekening houdt met de inspanningen die zijn gepleegd om te komen tot zo min mogelijk hinder, waarbij de mogelijkheid om een voorziening buiten de openbare ruimte te plaatsen een factor kan zijn.

FABEL. De Wibon beschrijft de plichten en verantwoordelijkheden van de verschillende partijen ten aanzien van de informatie-uitwisseling en, als gevolg daarvan, de mogelijkheid om zorgvuldig te kunnen graven. Doel van de Wibon is dan ook om gevaar of economische schade door beschadiging van ondergrondse kabels of leidingen (zoals water-, elektriciteit-, gas- en telecomleidingen) te voorkomen. Hierbij staat voor de netbeheerders de informatieplicht centraal, voor de grondroerder gaat het om de onderzoeksplicht en voor de opdrachtgever de eis om zorgvuldig opdracht te geven voor het uitvoeren van graafwerkzaamheden. De Wibon richt zich dan ook niet op eigendomsvraagstukken of op het vastleggen van privaatrechtelijke verhoudingen tussen grondeigenaren en beheerders van netten.

FABEL. Niet alleen kabels of leidingen die in gebruik zijn, vallen onder de Wibon. Ook de niet (meer) in gebruik zijnde kabels of leidingen vallen hieronder, net als een lege mantelbuis, zodat ook hiervoor de registratieplicht geldt. Dit is een van de redenen dat het Informatiemodel kabels en leidingen (IMKL) lege mantelbuizen benoemt. Ook de andere verplichtingen uit de Wibon hebben betrekking op lege mantelbuizen. De reden hiervoor is dat de grondroerder moet weten wat hij in de grond kan aantreffen en dat hij tevens aan zijn onderzoeksplicht kan voldoen.

FEIT. Grondroerders hebben de verplichting om bij het mechanisch verrichten van werkzaamheden in de ondergrond (graafwerkzaamheden) een graafmelding (KLIC-melding) te doen. Voorbeelden van mechanische graafwerkzaamheden zijn het aanleggen of verplaatsen van netten, heien, het slaan van damwanden, bouwrijp maken van gronden etc. Het handmatig in de grond slaan van palen valt hier niet onder. In dat kader valt het niet onder de werking van de Wibon en hoeft er geen graafmelding te worden gedaan. Hierbij dient opgemerkt te worden dat als de palen door een graafmachine in de grond worden gedrukt, dit wel weer onder het mechanisch verrichten van werkzaamheden valt en een graafmelding daarmee verplicht is.

Het is van belang dat de risico’s worden beoordeeld die handmatige werkzaamheden met zich meebrengen voor kabels en leidingen. Er is namelijk inmiddels voldoende jurisprudentie op het gebied van privaatrecht, waarbij rechters de CROW500 van toepassing verklaren op handmatig veroorzaakte schades. Dus ook als het volgens de Wibon niet verplicht is om een graafmelding (KLIC-melding) te doen, is dat bij bepaalde handmatige graafwerkzaamheden (bv. plaatsen grondpotten) vaak wel verstandig.

FEIT. Asfalt is een constructie die bovenop de ondergrond is aangebracht. De Wibon richt zich op mechanische graafwerkzaamheden in de ondergrond. Als bij het frezen van asfalt (of het boren daarin) de ondergrond onder het asfalt niet geroerd wordt, dan valt dit werk niet onder graafwerkzaamheden in de zin van de Wibon. Als het frezen in het asfaltbed plaatsvindt, wordt dit wél beschouwd als grondroeren. Dan is een graafmelding (KLIC-melding) dus wel verplicht. Of in het asfaltbed wordt geroerd, wordt beoordeeld op basis van de feitelijke omstandigheden van het geval: je moet dus wel heel zeker weten dat je er niet in terecht kunt komen en bij twijfel het zekere voor het onzekere nemen. Bij zagen in asfalt (het doorzagen) en het mechanisch verwijderen van asfalt met bijvoorbeeld een puinbak, is een graafmelding altijd verplicht.

FABEL. Bij het direct wegzuigen van zand met behulp van een zuigmond is sprake van mechanische werkzaamheden in de ondergrond en is het doen van een graafmelding (KLIC-melding) verplicht. Deze werkwijze (het direct wegzuigen) wordt het meest toegepast. Deze hoofdregel geldt niet indien het zand eerst in de ondergrond handmatig wordt vrijgemaakt en op één plaats bijeen wordt gebracht om vervolgens met de zuiginstallatie te worden verwijderd uit de ontgraving. Dan is een graafmelding (KLIC-melding) niet noodzakelijk. Uiteraard is het ook voor de tweede activiteit wel toegestaan om op voorhand een graafmelding (KLIC-melding) te doen om eventuele risico’s te minimaliseren.

FABEL. Grondverdichting is het verminderen van het volume van zand- of steenachtige materialen en wordt toegepast bij funderingen en grondverbetering. Het verdichten van grond kan onder andere gebeuren door vibraties (trillen), stampen of walsen. Het doel van verdichten is een draagkrachtige en vaste bodemlaag te krijgen. Indien hiervoor mechanische werkzaamheden in de ondergrond plaatsvinden, zijn het graafwerkzaamheden die onder de Wibon vallen. Pas dan zijn de verplichtingen vanuit de Wibon van kracht, waardoor ook een graafmelding (KLIC-melding) moet worden gedaan.

Het verdichten van grond kan wel schadeplicht opleveren als daardoor kabels of leidingen beschadigd worden. Bij het uitvoeren van werkzaamheden moet altijd zorgvuldig worden gewerkt en nagegaan worden of het werk risico oplevert voor zaken die onder de grond liggen.

FABEL. Op begraafplaatsen mag worden volstaan met een eenmalige melding. Zolang de beheerder van de begraafplaats weet dat er niets is gewijzigd aan de ligging van eventuele kabels en leidingen, hoeft er niet opnieuw gemeld te worden, ook niet wanneer er dieper dan 50 cm wordt gegraven.

FEIT. Bij het uitdiepen of baggeren van watergangen kunnen er kabels en/of leidingen worden aangetroffen. In principe gelden de regels van de Wibon onverkort voor graafwerkzaamheden in deze watergangen. Voor werkzaamheden in de waterbodem is dan ook een graafmelding (KLIC-melding) vereist.

FABEL. Als een grondroerder mechanische graafwerkzaamheden uitvoert, dan moet hij onderzoek doen naar de precieze ligging van kabels en leidingen. Dat kan alleen als hij eerst een graafmelding (KLIC-melding) doet en de gebiedsinformatie van de graafmelding beoordeelt voordat hij gaat graven. Uitgangspunt van de wet is dat men bij elke graafbeweging eerst heeft beoordeeld of dit veilig kan worden gedaan zonder aanwezige kabels en leidingen te beschadigen. Hierop is wel een uitzondering: Indien de graafwerkzaamheden niet dieper gaan dan 50 centimeter, uitgevoerd zullen worden in grond die in eigendom of beheer is van de grondroerder en hij weet dat sinds de voorafgaande graafmelding de ligging van de netten in deze grond niet is veranderd. “

Naast deze algemene vrijstelling is er voor agrariërs een verbijzondering van deze vrijstelling. Een nieuwe graafmelding (KLIC-melding) kan namelijk ook achterwege blijven bij agrarische bedrijven die staan ingeschreven bij de Dienst Landbouwregelingen. Deze bedrijven hebben ooit een graafmelding/oriëntatieverzoek gedaan en weten of er sinds dit ene graafmelding/oriëntatieverzoek geen veranderingen in de ondergrond hebben plaatsgevonden. De agrarische werkzaamheden mogen niet dieper gaan dan vijftig centimeter. Voor diepgaandere werkzaamheden als draineren en diepploegen is dus ook voor deze bedrijven altijd een graafmelding verplicht.

Let op: het geeft vrijstelling voor het doen van een graafmelding maar de verplichting blijft tot voorafgaand lokaliseren en contact opnemen met de netbeheerder als je weet dat hier een leiding of kabel ligt met een Eis-voorzorgsmaatregel!

FEIT. Alle gemeenten zijn beheerder van netten, hoewel het type en de grootte van de netten per gemeente verschillen. Gemeenten zijn op basis van de Omgevingswet beheerder van het riool en vaak ook van (delen van) de openbare verlichting of verkeersregelinstallaties. Als beheerder van netten hebben gemeenten bepaalde verplichtingen op grond van de Wibon, zoals de registratieplicht, die ook gelden voor andere netbeheerders. Naast het beheer van hun eigen netten, zijn gemeenten ook beheerder van zogenaamde weesleidingen. Dit zijn leidingen die in de ondergrond worden aangetroffen en waarvan de beheerder van het net na nader onderzoek niet kan worden vastgesteld. Honderden kabels of leidingen zijn geregistreerd als weesleidingen en aangeboden aan gemeenten.

FEIT. Het is correct dat het vastleggen van een z-coördinaat – de diepteligging van een net – bij het Kadaster na aanleg van een net niet verplicht is. De Wibon schrijft voor dat een beheerder van een net, nadat een graafmelding is gedaan via het elektronische informatiesysteem, in ieder geval aan het Kadaster de horizontale liggingsgegevens, de relevante eigenschappen en eventuele Eis-voorzorgsmaatregelen van het net doorgeeft. Het huidige IMKL-model 2015 is door de branche samengesteld en goedgekeurd door de Minister. Uit dit model kan worden opgemaakt welke gegevens uitgewisseld moeten worden. Kennis over de diepteligging van een net kan voor grondroerders echter zeer relevant zijn.

Uit een evaluatie van de wet is gebleken dat er een steeds grotere vraag naar het registreren van de z-coördinaat ontstaat. Op termijn kan dit betekenen dat het verplicht wordt gesteld in de wet. Overigens kan een gemeente om redenen van openbare orde en veiligheid, of een andere aan hem toekomende taak, zelfstandig eisen dat van een net de diepteligging wordt opgenomen. Dit dient dan te gebeuren door dit bijvoorbeeld in de vergunning op te nemen, of – in het kader van een omgevingsplan – voor bepaalde locaties verplicht te stellen.

FABEL. De liggingsgegevens die deel uitmaken van de beheerdersinformatie bij een graafmelding (KLIC-melding), hebben betrekking op de horizontale ligging en zijn gebaseerd op de meest nauwkeurige metingen die voor de beheerder of netwerkexploitant op dat moment beschikbaar zijn. Hierbij geldt dat de metingen hoogstens een afwijking van een meter hebben. De partijen in de graafketen hebben, om nadere invulling te geven aan het zorgvuldig graven in de omgeving van aanwezige kabels en leidingen, de CROW500 vastgesteld, waarin is aangegeven hoe je de feitelijke ligging moet vaststellen. Hierin wordt gesproken over het lokaliseren van kabels en leidingen binnen een gebied van anderhalve meter aan weerszijden van de geprojecteerde ligging van de kabel of leiding. Deze afstand, die ook niet in beton gegoten is en ook in bepaalde gevallen te beperkt is om een goede graafanalyse te kunnen maken, geeft aan dat een graafmelding (KLIC-melding) niet voldoende zekerheid geeft ten aanzien van de exacte ligging van kabels en leidingen. Hierbij kan opgemerkt worden dat als aannemelijk is dat de tekeningen niet accuraat zijn, de onderzoeksplicht meer omvat. Dit geldt ook in die gevallen dat de kabel of leiding op de tekening in het zoekgebied ligt, maar niet vindbaar is binnen de genoemde marges. Er moet dan extra informatie worden opgehaald bij de desbetreffende netbeheerder. De netbeheerder is verplicht om hieraan zijn medewerking te verlenen, uiterlijk binnen drie dagen nadat de aanvraag is gedaan via de contactgegevens die op de gebiedsinformatie van de graafmelding worden vermeld. Het niet voldoen aan die medewerking door de netbeheerder is een overtreding op basis van de Wibon.

FABEL. Wanneer een grondroerder graafwerkzaamheden wil uitvoeren, is hij wettelijk verplicht vooraf een graafmelding te doen. De grondroerder ontvangt daarna van de beheerders die kabels of leidingen hebben liggen binnen de graafpolygoon (het gebied waar de grondroerder wil gaan graven) informatie over de theoretische situering van die netten. Deze informatie is noodzakelijk om graafschade en gevaarlijke situaties te voorkomen en moet daarom tijdens het graven op de locatie van het graafwerk aanwezig zijn. Het is dan ook belangrijk dat het de liggingsgegevens van een net betreft. In de wet wordt dan ook geen melding gemaakt van leggegevens. Dit betekent dat de door een grondroerder geconstateerde afwijkende ligging van een net, doorgegeven moet worden aan het Kadaster. Als de ligging van een net nooit gewijzigd is, zijn de lig- en de leggegevens in principe gelijk. Er moet wel rekening worden gehouden met het feit dat kabels kunnen ‘werken’ (zeker in bepaalde ondergrond) en dat externe factoren invloed kunnen hebben op de ligging.

FEIT. Voor het inleveren van revisies is geen termijn genoemd in de Wibon. Wel heeft de wetgever gesteld dat de grondroerder binnen twintig werkdagen gestart moet zijn met de graafwerkzaamheden. Dit is gedaan omdat de wetgever wil dat de grondroerder met de meest recente en geactualiseerde informatie werkt. Daarom heeft de graafbranche een document opgesteld waarin wordt beschreven hoe moet worden omgegaan met revisies. Het document: Verwerken revisie binnen 30 werkdagen. De Rijksinspectie Digitale Infrastructuur heeft de inhoud van dit document betrokken bij haar toezicht op tijdige verwerking van revisies.

Revisies worden digitaal aangeleverd zodat men de revisie direct kan verwerken in het GIS van de betrokken netbeheerder. In het informatiemodel Kabels en Leidingen (IMKL) is bovendien afgesproken dat een geprojecteerde kabel of leiding ook weergegeven mag worden in de KLIC-melding, waardoor het verwerken van de revisie direct mogelijk is. Mits de projecteerde leiding ook overeenstemt met de ‘as-built’-situatie. In het document Verwerken revisie binnen 30 werkdagen, staat exact genoemd wanneer een termijn ingaat, namelijk op de dag nadat de eerste meter kabel of leiding is gelegd en bedekt met bodemmateriaal.. Dat betekent bijvoorbeeld dat je bij een project van zestig dagen in ieder geval twee deelrevisies moet hebben opgeleverd aan de beheerder. Op het moment dat er sprake is van een overschrijding van de dertig dagen en er ook sprake is van een graafmelding (KLIC-melding) voor de bewuste locatie na die dertig dagen, dan wordt gesteld dat de netbeheerder niet de meest recente liggingsgegevens heeft opgeleverd aan de grondroerder die de tweede graafmelding heeft gedaan.

FABEL. Weesleidingen zijn leidingen die in de ondergrond worden aangetroffen en waarvan de eigenaar niet bekend is. In die gevallen krijgt de gemeente in wiens grondgebied deze weesleiding wordt aangetroffen een belangrijke rol in het licht van de Wibon. De Wibon wijst namelijk de gemeente op dat moment aan als beheerder van de betreffende kabel of leiding met de bijbehorende verplichtingen zoals omschreven in de Wibon. De gemeente wordt echter niet zomaar eigenaar van een kabel of leiding, ook niet als de eigenaar niet te achterhalen is. De gemeente kan ook niet aangewezen worden als verantwoordelijke voor de leiding. Het is niet onmogelijk dat een stuk kabel of leiding volgens andere (privaatrechtelijke) regels eigendom wordt van de grondeigenaar, maar dit is niet het uitgangspunt bij weesleidingen.

FABEL. Als een grondroerder een kabel of leiding aantreft waarvan niet duidelijk is wie de eigenaar is, dan moet die grondroerder dit verplicht melden bij het Kadaster. De desbetreffende kabel of leiding wordt via een procedure opgenomen in de beheerderspolygoon van de betrokken gemeente als netbeheerder. Als zo’n kabel of leiding wordt aangetroffen, worden alle beheerders van wie de beheerderspolygoon geheel of gedeeltelijk samenvalt met de graafpolygoon op de hoogte gesteld. Als het Kadaster na tien dagen nog geen bericht heeft gehad van een beheerder dat het net aan hem toebehoort, dan zal de registratie van het net in het Kadaster worden gedaan door de gemeente waarin het net gelegen is en wordt het een weesleiding. Dit betekent dat, nadat voorgaand proces doorlopen is, weesleidingen wel op een graafmelding (KLIC-melding) aangetroffen zullen worden.

FABEL. De gemeente wordt geen eigenaar van een weesleiding, maar is wel verantwoordelijk voor de registratie hiervan. Dat betekent niet dat de gemeente verantwoordelijk en aansprakelijk is voor het verwijderen van deze weesleidingen. De gemeente kan dan ook niet worden verplicht door een andere partij om deze leidingen te verwijderen. Wel is het zo dat voor de uitvoering van een project waarbij de weesleiding in de weg ligt, de initiatiefnemer aan de lat staat om deze te verwijderen en dan ook de kosten hiervoor betaalt. Als de gemeente de initiatiefnemer is, zijn de kosten dus ook voor haar rekening.

FABEL. Als een kabel of leiding per ongeluk niet geregistreerd is, betekent dit nog niet dat er geen eigenaar is. Sterker: de wet bepaalt dat de bevoegde aanlegger van een net of zijn rechtsopvolger eigenaar is van een net (5:20 lid 2 BW). Dit betekent dat, ook al is de eigenaar op het moment van aantreffen niet bekend, er wel degelijk een eigenaar is of kan zijn. Het verwijderen van die kabel of leiding zal in dat geval het aantasten van iemand anders eigendom zijn. Dit levert een onrechtmatige daad op. Daar komt bij dat het verwijderen kan leiden tot gevaarlijke situaties als de inhoud van zo’n kabel of leiding niet bekend is.

FEIT. Een telecomaanbieder moet voor werkzaamheden ten behoeve van de aanleg, instandhouding of verwijdering van telecomkabels een instemmingsbesluit aanvragen bij de gemeente. Dit hoeft echter niet als er sprake is van spoedeisende werkzaamheden. Spoedeisende werkzaamheden vallen uiteen in twee categorieën, namelijk de calamiteit en de ernstige belemmering of storing in de dienstverlening. De splitsing is op basis van de (potentiële) gevolgen die aan de gebeurtenis kleven.

De term ‘calamiteit’ is opgenomen in het Besluit informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken (BIBON). Daar worden bepaalde verplichtingen uit de wet (Wibon), zoals het doen van een graafmelding, buiten toepassing verklaard op het moment dat er sprake is van graafwerkzaamheden die noodzakelijk zijn om persoonlijk letsel of grote schade te voorkomen. Wel is het nodig om vooraf bekend te maken aan de betrokken netbeheerders van het gebied dat men werkzaamheden gaat uitvoeren, zodat er bijvoorbeeld duidelijkheid is over de aanwezigheid van gevaarlijke netten. Dit is de zogenaamde calamiteitenmelding die bij het Kadaster wordt gedaan.

De Rijksinspectie Digitale Infrastructuur heeft een nadere invulling gegeven aan de vraag wanneer er in ieder geval sprake is van een calamiteit. Op de website is dit toetskader te vinden. Als laatste kan worden gemeld dat uiterlijk de volgende werkdag (na beëindiging van de graafwerkzaamheden) door de opdrachtgever van de graafwerkzaamheden aan de RDI de calamiteitenmelding moet worden afgemeld waarbij wordt aangegeven waarom er zo gehandeld is door de grondroerder.

FABEL. In de Wibon wordt bepaald dat als de feitelijke ligging van een net een afwijking heeft van meer dan een meter t.o.v. de theoretische ligging, de grondroerder dit direct moet melden bij het Kadaster. Het Kadaster zal deze melding terugkoppelen aan de beheerder van het desbetreffende net. De beheerder moet na ontvangst van de mededeling van het Kadaster zo snel mogelijk (‘onverwijld’), maar in ieder geval binnen dertig dagen, maatregelen treffen. Een maatregel kan zijn het opnieuw correct inmeten van de gegevens. Een afwijkende ligging hoeft echter niet direct te betekenen dat alle mogelijke gevolgen ook toe te rekenen zijn aan de beheerder. De grondroerder moet voorafgaand aan de graafwerkzaamheden conform de CROW500 de actuele ligging vaststellen van de geregistreerde kabels of leidingen binnen zijn graaflocatie. Als de grondroerder de geregistreerde kabel of leiding dan nog niet vindt, moet de netbeheerder bijstand verlenen.

FEIT. In de Telecommunicatiewet wordt gesteld dat na een redelijk verzoek de telecomaanbieder een ongebruikte telecomkabel moet verwijderen. Een dergelijke telecomkabel moet dan een aaneengesloten periode van tien jaar geen deel hebben uitgemaakt van een netwerk. Een gedoogplichtige kan op basis van de wet wel onder bepaalde restricties eisen dat deze ongebruikte telecomkabels worden verwijderd. Voor andere kabels en leidingen bestaat deze wetgeving niet; een dergelijke bepaling komt niet voor in de Gas-, Elektriciteits- of Drinkwaterwet. Wel hebben veel gemeenten in hun decentrale regelgeving, in een verordening, opgenomen dat ongebruikte kabels verwijderd moeten worden. Dit is echter niet gebaseerd op landelijke wetgeving.

FEIT. In de wet is niet bepaald wie verantwoordelijk en aansprakelijk is voor een weesleiding. Een weesleiding is altijd een onwelkome gast binnen een project. Een dergelijke vondst kan het project behoorlijk vertragen en de ruiming hiervan kan in de papieren lopen. Als het niet te achterhalen valt van wie de weesleiding is, kan ook geen partij aangesproken worden om de kosten te dragen. De gedachte dat de gemeente de eigenaar wordt, is niet correct. Wel krijgt de gemeente de registratieplicht toebedeeld.

FABEL. In de CROW500 staat beschreven welke werkzaamheden in welke fase van een project uitgevoerd moeten worden. Het lokaliseren van kabels en leidingen kan plaatsvinden in de ontwerpfase voor de risicovolle situaties die zijn gedetecteerd tijdens de opmaak van de risico-inventarisatie. Ook wordt in deze fase een maatregelenplan opgesteld op basis van de in de onderzoeksfase opgestelde risico-inventarisatie. De partij die kan besluiten tot het lokaliseren is de ‘ontwerper’. Die kan per contractvorm verschillen. Zo zal bij RAW-bestekken de initiatiefnemer zonodig opdracht geven voor het lokaliseren. In design-en-construct-contracten kan dit juist weer de aannemer of het ingenieursbureau zijn. Het lokaliseren in de ontwerpfase is van groot belang om de voorspelbaarheid van de ondergrond te vergroten. Evenwel blijft de onderzoeksplicht voor de grondroerder vanuit de Wibon nog steeds bestaan.

FABEL. De grondroerder is wettelijk verplicht om de bestaande kabels en leidingen in de ondergrond te lokaliseren voordat hij start met zijn graafwerkzaamheden. De initiatiefnemer van een project moet ervoor zorgen dat de grondroerder zijn werkzaamheden zorgvuldig kan uitvoeren. Dat betekent dat de grondroerder voldoende betaald moet worden om de kabels en leidingen te lokaliseren. De netbeheerder moet de informatie verschaffen op basis waarvan zorgvuldig gegraven kan worden.

Ook zijn er projecten waarbij kabels en leidingen verlegd moeten worden. Voorbeelden hiervan zijn het aanleggen van een rotonde of andere reconstructiewerkzaamheden. De verlegging kan dan, naast het reconstructiewerk, ook worden gezien als een project. Het is dan afhankelijk voor welk werk er welke proefsleuven gegraven moeten worden. Als het voor het reconstructiewerk noodzakelijk is, dan staat die partij aan de lat. Als het echter voor de aanleg van een nieuwe leiding nodig is, dan moet de netbeheerder dat doen.

FABEL. De CROW500 is opgesteld door, zoals de rechter het heeft omschreven, ‘een breed samengesteld, technisch geschoold gezelschap, waarin zowel opdrachtgevers, grotere grondroerders als beheerders vertegenwoordigd waren’. Hieruit komt naar voren dat de CROW500 voor professionele partijen uiterst belangrijk is en op veel vlakken aanvullend is op de wetgeving. In de CROW500 worden praktische zaken belicht, zoals de wijze van lokaliseren van kabels en leidingen, evenals procesmatige zaken: wie doet wat in welke fase. Het proces van het doorlopen van een project kan verschillend worden ingestoken, onder andere door de keuze van de contractvorm. Hierdoor zijn de rollen van de partijen niet in beton gegoten en kan er niet worden geconcludeerd dat de rollen uitputtend zijn beschreven. Van groot belang in elk proces is wel dat duidelijk is of wordt wie welke rol speelt en dus wie de bijbehorende verantwoordelijkheden draagt.

FEIT. De Hoge Raad (de hoogste rechter in Nederland voor civiele zaken) heeft geoordeeld dat het bij de aansprakelijkheid voor graafschade aan kabels en leidingen gaat om een afweging van de te treffen voorzorgsmaatregelen in het licht van de mogelijke gevolgen van het beschadigen van kabels of leidingen. Omdat er geen concrete wettelijke normering is, moet bij die afweging groot gewicht worden toegekend aan de CROW500, omdat die is vastgesteld door de gehele keten. De CROW500 representeert de binnen de beroepsgroep geldende opvattingen over zorgvuldig handelen. De CROW500 heeft met name veel waarde omdat het voor de graafpraktijk van belang is dat er duidelijkheid bestaat over de wijze waarop partijen bij graafwerkzaamheden de zorgplicht moeten naleven. Er moet dan ook door professionele partijen gewerkt worden volgens de CROW-richtlijn behalve als er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat er afgeweken kan worden van de CROW500.

FEIT. Op basis van het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken is de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI) belast met het toezicht op de bepalingen uit de Wibon. Bij overtredingen van de Wibon kan de RDI een bestuurlijke boete opleggen die in sommige gevallen kan oplopen tot €450.000 euro. Bij het opleggen van een bestuurlijke boete kan ook een last onder dwangsom worden opgelegd, ter voorkoming van herhaling van de overtreding. De dwangsom is bedoeld om normconform gedrag te stimuleren. De last onder dwangsom wordt voor een bepaalde periode, bijvoorbeeld een jaar, opgelegd. Per keer dat een volgende overtreding in deze periode plaatsvindt, moet de dwangsom worden betaald met een maximaal te innen bedrag.

FABEL. Ook een agrariër moet de verplichtingen van de Wibon naleven. Dit betekent dat als hij werkzaamheden uitvoert die dieper gaan dan 0,50 meter, hij een graafmelding (KLIC-melding) moet doen.

Als de graafwerkzaamheden niet verder gaan dan tot 0,5 meter, dan hoeft hij niet elke keer een graafmelding (KLIC-melding) te doen. Dit geldt alleen als de grond zijn eigendom of in zijn beheer is en hij weet dat de situatie niet is gewijzigd. Desalniettemin moet er natuurlijk ook zonder een nieuwe graafmelding (KLIC-melding) wel te allen tijde aan de andere wettelijke bepalingen (lokalisering/EV-maatregelen) worden voldaan.

FEIT. In de Wibon is een aparte zorgplicht opgenomen voor het uitvoeren van graafwerkzaamheden in de buurt van een net met gevaarlijke inhoud, zoals een gasleiding van Gasunie. Omdat deze netten gevaar kunnen opleveren voor de directe leefomgeving en het gravend personeel van de grondroerder, moeten er speciale voorschriften worden gesteld. Deze voorschriften, de Eis-voorzorgsmaatregelen, kunnen ook worden gesteld voor netten met een grote waarde. Een net met een grote waarde is een kabel of leiding waarbij de indirecte gevolgen van een beschadiging zeer ernstig kunnen zijn. Een voorbeeld hiervan zijn kabels die voor de verkeerstoren op Schiphol dienstdoen. Zodoende kunnen er ook voor andere dan gevaarlijke netten Eis-voorzorgsmaatregelen gelden.

FEIT. De Hoge Raad (de hoogste rechter in Nederland voor civiele zaken) heeft geoordeeld dat het bij de aansprakelijkheid voor graafschade aan kabels en leidingen gaat om een afweging van de te treffen voorzorgsmaatregelen in het licht van de mogelijke gevolgen van het beschadigen van kabels of leidingen. Omdat er geen concrete wettelijke normering is, moet bij die afweging groot gewicht worden toegekend aan de CROW 500, omdat die is vastgesteld door de gehele keten. De CROW 500 representeert de binnen de beroepsgroep geldende opvattingen over zorgvuldig handelen.

De Wibon heeft bewust open normen in haar wettelijke voorschriften opgenomen die door de graafketen kunnen worden ingevuld. Dat heeft de graafsector gedaan door het opstellen van de richtlijn CROW 500. Daarmee heeft de richtlijn geen vrijblijvende status maar is het een richtinggevende richtlijn die door de graafsector als norm wordt beschouwd. De RDI betrekt deze norm ook bij haar toezicht voor de belangrijkste inspanningsverplichtingen zoals het zorgvuldig graven en opdrachtgeven.

FABEL. Een Eis-voorzorgsmaatregel geldt niet standaard voor middenspanningskabels. De eis geldt alleen standaard voor leidingen met een gevaarlijke inhoud die vanuit het Besluit kwaliteit leefomgeving verplicht worden aangewezen. Een netbeheerder kan zijn net zelfstandig aanmerken als een net met een grote waarde als de economische gevolgen van een graafschade van zeer ernstige aard zijn, en dit gebeurt in de praktijk ook. Zo heeft beschadiging van sommige netten een dusdanige economische schade tot gevolg dat de eigenaar graag langskomt om bijvoorbeeld zijn net aan te wijzen dan wel spanningsvrij maakt.

FABEL. Het is in ieder geval een fabel voor zover het gaat om een particuliere laadpaal, met bijbehorende kabel. De particulier valt namelijk niet onder de wettelijke definitie van ‘beheerder’ zoals omschreven in de Wibon. Wanneer het om een bedrijf gaat dat het plaatsen van laadpalen en het beheren van het bijbehorende net als bedrijfsvoering heeft, dan valt hij wel onder de definitie en zal de paal met kabel geregistreerd moeten worden.

FABEL. Als de grondroerder een net niet aantreft waar hij volgens de tekening zou moeten liggen en hij vindt hem ook niet door aan weerszijden te zoeken – rekening houdend met de maak- en meettoleranties – dan kan hij contact opnemen met de netbeheerder en vragen om meer informatie. De netbeheerder moet op dit verzoek binnen drie dagen reageren.

De netbeheerder is weliswaar niet verplicht om mee te zoeken, maar er rust wel een zwaarwegende verantwoordelijkheid op deze netbeheerder om de grondroerder in staat te stellen zorgvuldig te graven. Feitelijke bijstand bij het lokaliseren is dan ook zeker gewenst indien daarom wordt verzocht.

FABEL. De wetgever heeft bepaald dat voorafgaande aan graafwerkzaamheden de ligging van de bestaande infrastructuur moet worden vastgesteld. Indien een bestaande kabel of leiding in het zoekgebied niet kan worden gelokaliseerd, kan de grondroerder kiezen hoe hij verdergaat met zijn voorgenomen graafactiviteiten. De CROW 500 geeft aan dat wanneer de grondroerder een kabel of leiding in het zoekgebied niet kan lokaliseren, hij:

• verder kan zoeken tot 1 meter aan weerszijden van de theoretische ligging, ook wanneer daarmee de grens buiten het zoekgebied van de grondroering komt, of;
• werken zoals in een risicogebied, of;
• in contact treden met de netbeheerder die dan komt met een passende oplossing om de grondroering te kunnen uitvoeren.

Direct graven zoals in een risicogebied is dus verboden. Eerst dient men op basis van de Wibon te komen tot lokalisering van de bestaande infrastructuur. Pas als men een kabel niet kan vinden, is er een mogelijkheid om te gaan graven als zijnde in het risicogebied.

FABEL. Of een boorprofiel noodzakelijk is, moet aan de hand van de uit te voeren werkzaamheden worden beoordeeld. Standaard hoeft een boorprofiel niet te worden aangeleverd. Wanneer echter uit de melding of uit overleg blijkt dat de grondroerder de informatie nodig heeft om zijn werk te kunnen uitvoeren, is de netbeheerder verplicht om de informatie te leveren, als deze tenminste voorhanden is.

FABEL. Een kabel of leiding is een onroerende zaak. De eigenaar heeft een risicoaansprakelijkheid, die inhoudt dat zijn kabel of leiding geen gevaar voor personen of zaken mag opleveren. Zijn net moet voldoen aan de eisen die daaraan in de gegeven omstandigheden gesteld worden, als hij wil voorkomen dat hij voor de kosten van eventuele schade opdraait. Als een beheerder een kabel of leiding in openbare gronden heeft liggen en deze is niet bestand tegen het handmatig voorsteken met een schop, dan draait hij zelf op voor de kosten van eventuele geleden schade.

De wetgever van de Wibon geeft in de memorie van toelichting aan dat handmatige graafwerkzaamheden buiten de definitie van graafwerkzaamheden in de zin van de Wibon vallen. Dit omdat in het algemeen dit type werkzaamheden met een te geringe kracht worden uitgevoerd om schade te veroorzaken. Er wordt verwacht dat het overgrote deel van de kabels en leidingen bestand is tegen de kracht die bij het graven van een schop wordt uitgeoefend. Dit zal inhouden – er is geen rechtspraak vooralsnog bekend – dat de schade in beginsel voor de rekening van de netbeheerder blijft, tenzij hij kan aantonen dat de grondroerder onzorgvuldig heeft gehandeld.

FABEL. Het verleggen van kabels en leidingen is zelden een aangelegenheid waarin afstemming achterwege kan blijven. In zijn algemeenheid kan daarom worden gesteld dat het om een fabel gaat. De planning van een aannemer (uit de stelling kan worden afgeleid dat het hier gaat om een aannemer die voor een andere opdrachtgever werkt, zoals een gemeente of ontwikkelaar) is vaak wel van belang, maar primair geldt dat een netbeheerder op verzoek zijn kabel of leiding aanpast binnen een termijn die redelijkerwijs mogelijk is. Op het moment dat er al een planning ligt van een aannemer, die binnen die periode ook kabels en leidingen wil laten aanpassen, ligt er een logische verantwoordelijkheid bij deze aannemer (of zijn opdrachtgever) om ervoor te zorgen dat netbeheerders begrijpen wat er van hen wordt verwacht en binnen welk tijdsbestek. In sommige gevallen is dit ook schriftelijk met elkaar vastgesteld in convenanten of door het gebruik van een richtlijn.

FABEL. De stelling wordt vanuit het kader van nadeelcompensatie behandeld, omdat een netbeheerder daarbuiten meer mogelijke ‘rechtvaardigingen’ heeft om met werkzaamheden te starten. Praktisch gezien is het wel zo dat een Verzoek tot aanpassing (VTA) de enige aanleiding is, maar strikt juridisch ligt dat anders. Een VTA is een brief die door een verzoeker (altijd een bestuursorgaan, zoals een college van burgemeester en wethouders of de minister) aan een netbeheerder wordt gestuurd. De term VTA is ontstaan vanuit het Uitvoeringsprotocol schadevergoeding kabels en leidingen, waarin afspraken zijn vastgelegd tussen de minister en verschillende brancheorganisaties van netbeheerders. Het VTA wordt gestuurd als het noodzakelijk is dat de netbeheerder een kabel of leiding aanpast. De formele verplichting voor een netbeheerder om maatregelen te treffen aan zijn net, waarbij uiteindelijk toekenning van nadeelcompensatie kan plaatsvinden, volgt uit het intrekken van de vergunning waarmee de netbeheerder zijn net heeft aangelegd. In de praktijk wordt echter op grotere schaal gewerkt met het VTA. In de praktijk levert het VTA dan ook de juridische rechtvaardiging op om te starten, terwijl dit strikt juridisch – binnen een beheergebied – het intrekken van een vergunning zal moeten zijn. Dit kan natuurlijk wel in, en dus gelijktijdig met, het VTA gebeuren.

FABEL. Een verzoek (uitgaande van een aanwijzing aan een netbeheerder om maatregelen te treffen) kan, als er geen nadere afspraken zijn gemaakt, zonder voorafgaande actie door een bestuursorgaan worden verstuurd. Omdat het om een besluit gaat, dient het bestuursorgaan dit wel zorgvuldig voor te bereiden en te motiveren, maar er geldt in een dergelijke situatie geen verplichting om voorafgaande aan zo’n besluit al een principe-oplossing te hebben. De netbeheerder is namelijk zelf verantwoordelijk om een definitief ontwerp (DO) van een oplossing te maken die mogelijk is in de specifieke situatie. Het bestuursorgaan kan hiermee natuurlijk wel een risico nemen als blijkt dat een VTA achteraf gezien niet noodzakelijk was. Een netbeheerder die naar aanleiding van een VTA kosten heeft gemaakt (aan overleg en voorbereiding), heeft dit dan voor niets gedaan, en kan hiervoor het bestuursorgaan aanspreken.

Als verleggingen worden voorbereid onder de werking van de NKL’24 en het daarmee samenhangende Uitvoeringsprotocol schadevergoeding kabels en leidingen, geldt dat er vooroverleg wordt gevoerd waarin de bestaande situatie wordt geïnventariseerd en er oplossingsrichtingen worden verkend. In principe betekent dit dat in zo’n geval een VTA pas wordt verstuurd nadat er vooroverleg is geweest met de netbeheerders over de oplossingsrichting van de aanpassing als (uit het vooroverleg) blijkt dat aanpassing noodzakelijk is.

FEIT. De kosten die voor bodemonderzoeken worden gemaakt vallen onder de ‘verleggingskosten’ en komen onder omstandigheden (rechtspositie volgens de van toepassing zijnde nadeelcompensatieregeling) voor vergoeding in aanmerking. Dat een netbeheerder een eigen verantwoordelijkheid heeft om onderzoek te plegen, staat los van het feit dat de netbeheerder gebruik kan maken van bodemonderzoeken die al door een initiatiefnemer zijn verricht. Het beschikbaar stellen van zulke onderzoeken aan de netbeheerder ligt in de rede.

FABEL. Voor telecomaanbieders en ‘bijbehorende’ gedoogplichtigen zijn de verantwoordelijkheden geregeld in de Telecommunicatiewet, hoofdstuk 5. De verantwoordelijkheden in het verlegproces voor andere soorten kabels en leidingen zijn afhankelijk van de rechtsverhoudingen. Zo zijn er op gemeentelijk niveau vaak verhoudingen die voortvloeien uit contracten waarin de verantwoordelijkheden zijn geregeld. In andere gevallen geldt er een verhouding vanuit een zakelijk recht, zoals een recht van opstal, of juist vanuit bestuursrechtelijk perspectief, omdat er een vergunningverlener/houderrelatie geldt met onderliggende regelgeving, zoals een verordening en nadeelcompensatiebeleid.

Wat voor de stelling spreekt, is dat in voorkomende gevallen wel een verhouding geldt en er een verplichting tot het nemen van maatregelen kan worden afgegeven, maar dat de ruimte tussen die verplichting en het uiteindelijk verrekenen van de kosten niet is ingevuld. Dat levert op zo’n moment wel een lastig grijs gebied op, wat kan worden ingevuld door het maken van afspraken. Op rijksniveau (Rijkswaterstaat en ProRail) zijn de onderlinge verantwoordelijkheden van partijen opgenomen in Uitvoeringsprotocol schadevergoeding kabels en leidingen, waarin ook de mogelijkheid is opgenomen om een zogeheten projectovereenstemming op te stellen waarin de definitieve oplossing, de planning en de kosten(verdeling) worden vastgelegd.

FEIT. In artikel 5.8, zesde lid, van de Telecommunicatiewet staat dat een telecomaanbieder zijn maatregel binnen twaalf c.q. zestien weken (termijn is afhankelijk van type maatregel) na het verzoek moet hebben uitgevoerd. Voor andere kabels en leidingen geldt dat er geen vaste wettelijke termijnen bestaan voor de uitvoering van maatregelen. Voor deze partijen is de stelling dan ook een fabel. Voor die kabels en leidingen kan zo’n termijn mogelijk voortvloeien uit een intrekkings- of wijzigingsbesluit, of in een vergunning of beleidsstuk zijn opgenomen.

Overigens is er in de wet sprake van ‘overgaan tot’ maatregelen, in plaats van ‘uitvoeren’. Uit rechtspraak en de – inmiddels weer ingetrokken – beleidsregels van de toezichthouder volgt dat ‘overgaan tot’ inhoudt dat de te nemen maatregelen vanaf het moment van het versturen van het VTM binnen twaalf c.q. zestien weken moeten zijn afgerond.

FABEL. Een VTA of VTM kan in principe op elk moment worden verstuurd. Hierbij moet wel in ogenschouw worden genomen dat er voldoende aanleiding moet zijn om een VTA of VTM te versturen. Het project moet een bepaalde mate van concreetheid hebben om een netbeheerder te kunnen vragen om een maatregel te treffen. Een bestuursorgaan moet zijn besluiten namelijk goed voorbereiden en kunnen onderbouwen. Hierbij kan worden gemeld dat: hoe onduidelijker het plan van de verzoeker is, des te groter het risico is dat hij met het verzoek werkzaamheden laat uitvoeren die achteraf niet (geheel) nodig blijken te zijn. Dit leidt tot kosten die de verzoeker dient te dragen, omdat de netbeheerder ze achteraf gezien zonder grondslag heeft gemaakt.

FABEL. De Telecommunicatiewet geeft aan dat de verzoeker van een verplaatsing van kabels ‘voor zover mogelijk’ een voorstel doet voor de nieuwe plaats waar de kabels kunnen worden aangelegd. Uit de Nederlandse praktijkrichtlijn (NPR 7171-2) volgt dat het gaat om een afstemmingsproces. De overheidsinstantie stelt regels aan de locatie van kabels en leidingen en heeft verstand van de omgeving, terwijl de betreffende netbeheerder(s) verstand heeft/hebben van hun netstructuur. In samenspraak wordt dan tot een locatie en uitvoeringsmethode gekomen. Er wordt dus een actieve houding verwacht van beide partijen. Op rijksniveau is het uitgangspunt dat netbeheerders verantwoordelijk zijn voor de nieuwe oplossing, waarbij Rijkswaterstaat of ProRail logischerwijs wel mee meedenkt met de netbeheerder. Op gemeentelijk niveau kan het zo zijn dat in een contract afspraken zijn vastgelegd waarbij de gemeente in deze gevallen een beschikbaar alternatief moet aanwijzen. Wanneer er geen contractuele eis geldt, gaat het om een fabel.

FEIT. Voor zowel telecomkabels als andere kabels en leidingen is dit een feit, tenzij er een rechtsverhouding geldt (vaak contractueel) tussen de netbeheerder en de verzoekende partij met andere uitgangspunten. Vanuit de Telecommunicatiewet geldt dat zowel de gedoogplichtige als degene die een recht van huur, gebruik of zakelijk recht heeft verkregen van de rechthebbende, de telecombeheerder kan verplichten om op eigen kosten maatregelen te treffen voor telecomkabels. Vanuit de NKL’24, en ook vanuit veel andere nadeelcompensatieregelingen, is de afbakening van het ‘beheergebied’ (of beperkingengebied) van belang voor het bepalen van de vergoeding. Binnen het beheergebied gelden dan andere vergoedingssystematieken dan buiten het beheergebied. Of de verzoeker eigenaar is van de grond waarin de te verleggen kabel of leiding ligt, speelt dan geen rol.

Eigendom speelt wel weer een rol vanuit het perspectief van de netbeheerder. Als de netbeheerder eigenaar of zakelijk gerechtigde van de grond is waarin zijn aan te passen net ligt, dan gelden de regels uit het onteigeningsrecht en heeft hij recht op volledige schadeloosstelling van dat deel, behalve als dit eigendom of zakelijk recht is gelegen binnen het beheergebied waarop de NKL’24 van toepassing is. Dan is artikel 5 van de NKL’24 van toepassing en wordt de verlegging niet volledig vergoed.

FEIT. De verlegkosten bestaan uit de direct toe te wijzen kosten die nodig zijn voor een aanpassing, dus de werkelijk gemaakte kosten. Deze kosten worden gewoonlijk onderverdeeld in materiaalkosten, kosten voor het uit en in bedrijf nemen van de kabel of leiding, ontwerp- en begeleidingskosten en uitvoeringskosten. De hoogte van de vergoeding wordt niet vastgesteld aan de hand van de rechtspositie van de nieuw aan te leggen kabels en leidingen, maar aan de hand van de rechtspositie van de bestaande kabel of leiding die wordt aangepast.

FEIT. De bestaande kabel die een conflict vormt met een werk is de basis voor het vaststellen van de kostenverdeling. Bij telecomkabels geldt het adagium ‘liggen om niet, verleggen om niet’, maar dat betekent niet in alle gevallen dat de kosten voor de telecomaanbieder komen. Kort gezegd geldt er bij telecomkabels die aangepast worden een oorzaaksbenadering. Dit houdt in dat er wordt gekeken naar de inhoud/plek van het conflict. Het deel van de kabel binnen het conflictgebied (de projectgrens) wordt een ‘knipstuk’. Met dat knipstuk wordt bepaald of de verzoekende partij aan alle criteria voldoet om van een telecomaanbieder te mogen verwachten dat hij op eigen kosten de aanpassing uitvoert. Wanneer een conflict met een project betekent dat de kabel ook tot buiten de projectgrenzen aangepast moet worden, denk aan een gestuurde boring met een in- en uittredepunt tot buiten de projectgrenzen, dan blijft het knipstuk toch beperkt tot het directe conflictgebied met het project.

FEIT. De bestaande kabel of leiding die een conflict vormt met een werk is de basis voor het vaststellen van de kostenverdeling. Anders dan bij telecomkabels gebeurt dit in de meeste gevallen niet door middel van een oorzaaksbenadering (zie vorige stelling), maar door middel van gebiedsbenadering. Gebiedsbenadering houdt in dat er naar het gevolg van een conflict voor de kabel of leiding wordt gekeken, in plaats van puur naar het conflict zelf. Het gevolg van het conflict met het project levert ook een ‘knipstuk’ op, in dit geval is dat het deel waar de aanpassing aan een kabel of leiding begint en waar hij eindigt. Denk hierbij weer aan een gestuurde boring (zie vorige stelling), maar nu zijn juist wel het in- en uittredepunt leidend (daar waar het net geknipt wordt om de aanpassing te kunnen uitvoeren). Op het knipstuk worden de regels uit een van toepassing zijnde verlegregeling gehanteerd, waarmee een kostenverdeling tot stand komt.

FABEL. De termijnen die in een VTA of VTM worden gehanteerd, gelden in de verhouding overheidsinstantie/netbeheerder. Het is een specifiek verzoek dat gericht is aan de betreffende netbeheerder en niet aan een andere netbeheerder. Een netbeheerder kan dus geen rechten ontlenen aan de gestelde termijnen in een VTA of VTM van een andere netbeheerder.

FABEL. Wanneer een telecomkabel aangepast dient te worden omdat een andere kabel of leiding die locatie zal moeten gaan gebruiken vanwege een ingediend verzoek, dan zitten de kosten voor het verplaatsen van de telecomkabel in de verlegkosten van de netbeheerder die om de verplaatsing vraagt. Praktisch gezien betekent dit dat de netbeheerder die een kabel of leiding verplaatst naar een locatie waar een telecomkabel ligt, het verzoek richt aan de telecomaanbieder en niet aan degene die de netbeheerder had verzocht om, vanwege zijn initiatief, de kabel of leiding te verplaatsen. Het verzoek van de netbeheerder valt dan niet onder de verlegbepaling van de Telecommunicatiewet, die kort gezegd bepaalt dat telecomkabels op eigen kosten moeten worden verlegd door de aanbieder. Deze regel gaat niet op omdat niet de gemeente, die de gedoogplichtige is, het verzoek doet. De netbeheerder moet de kosten van de telecomaanbieder betalen. Die kosten kan de netbeheerder weer verwerken in de kostenspecificatie bij een verzoek om nadeelcompensatie.

FEIT. De hardheidsclausule is een vangnetbepaling, waarvan de juridische basis is gelegen in de Algemene wet bestuursrecht, artikel 4:84: ‘Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.’ In de toelichting op de NKL’24 staan aanwijzingen waarvoor de hardheidsclausule kan worden toegepast. Op een andere plaats wordt uitgelegd dat de clausule zowel in het voordeel als in het nadeel van de netbeheerder kan uitwerken: ‘Men denke daarbij aan onder meer situaties, waarbij de nadelen die een leidingbeheerder treffen (mede) zijn toe te rekenen aan de leidingbeheerder zelf doordat deze – door een bepaalde actieve gedragslijn of juist door stil te zitten – het risico van benadeling heeft vergroot.’ Het toepassen van de hardheidsclausule is sterk ‘casuïstisch en naar zijn aard uitzonderlijk’ (treedt slechts in op in een enkel specifiek geval), waardoor het stellen van toetsingscriteria niet veel nut heeft.

FABEL. De NKL’24 is een nadeelcompensatieregeling die van toepassing is als gevolg van een besluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat om een vergunning van een kabel- of leidingeigenaar te wijzigen of in te trekken. Het is ook mogelijk dat andere bestuursorganen de NKL’24 overeenkomstig toepassen op verleggingen. Elk bestuursorgaan heeft namelijk een zelfstandige verplichting tot het vergoeden van onevenredige schade (nadeelcompensatie) en kan de NKL’24 op een verlegging overeenkomstig toepassen.

FEIT. De NKL’24 onderscheidt de kosten die direct aan de gevolgen van een maatregel zijn toe te wijzen. Namelijk kosten voor materiaal, voor het uit en in bedrijf stellen, voor het ontwerp en begeleiding en voor de uitvoering. De kostenposten worden in Bijlage 1 van de NKL’24 verder uitgesplitst en in de toelichting nog verder uitgediept. Desondanks is er in de praktijk nog geregeld discussie over wat er onder welke kostencomponent valt. Zeker wanneer het gaat om tijdelijke voorzieningen, die ofwel in de materiaalkosten ofwel in de uitvoeringskosten vallen. Dit komt onder meer doordat de rechtsposities er vaak toe leiden dat de materiaalkosten niet vergoed worden en de uitvoeringskosten wel.

FEIT. Wanneer een netbeheerder werkzaamheden heeft uitgevoerd die achteraf gezien niet noodzakelijk blijken, heeft de netbeheerder recht op vergoeding van die kosten die niet uitgevoerd hadden hoeven worden.

FABEL. De OKL’99 is een overeenkomst die de minister in het verleden met de VEWIN, VELIN en Netbeheer Nederland heeft gesloten. De rechter heeft echter bepaald dat de overeenkomst, net als de NKL’19 (nu NKL’24), moet worden beschouwd als beleidsregel. Instemming is daarom niet vereist voor de toepassing van deze regelingen op verleggingen. Indien een netbeheerder het niet eens is met het schadevergoedingsbesluit dat op grond van de NKL’24 en OKL’99 is genomen, kan de netbeheerder bezwaar maken en vervolgens beroep instellen. De rechtbank zal het besluit om de NKL’24 toe te passen wel terughoudend toetsen, wat betekent dat de rechter alleen in die gevallen dat het schadevergoedingsbesluit op grond van een onredelijk toepassing van de NKL’24 en OKL’99 is genomen, het schadevergoedingsbesluit kan vernietigen. Uit bestaande jurisprudentie volgt echter dat de rechter de NKL’24 niet als een onredelijke vergoedingsregeling heeft aangemerkt.

FEIT. De NKL’99 kent verschillende liggingen van kabels en leidingen. Kabels en leidingen kunnen langs een (auto-, water- of spoor)weg liggen, of de weg kruisen. In het eerste geval geldt er een staffelvergoeding, die inhoudt dat de vergoeding afneemt naarmate de kabel of leiding langer langs de weg heeft gelegen. Bij kruisende leidingen geldt in principe dat de kostencomponenten ‘ontwerp en begeleiding’ en ‘uitvoeringkosten’ voor vergoeding in aanmerking komen.

De reden voor het verschil is als volgt. De langsliggende kabel of leiding maakt gebruik van het beperkingengebied van de weg om over een langere afstand met een vergunning te kunnen liggen en maakt zodoende met slechts één grondeigenaar afspraken over het liggingsrecht. Het normaal maatschappelijk risico op een ongestoorde ligging binnen het beperkingengebied neemt in dit geval toe naarmate de kabel of leiding langer ligt (de kans op een ingreep in de infrastructuur wordt groter). Na vijftien jaar (de planhorizon bij droge infrastructuur) komt een eventuele noodzakelijke verlegging volledig voor kosten van de netbeheerder. Voor kruisende kabels of leidingen geldt dit niet. Een kabel of leiding die van A naar B moet, komt nu eenmaal rijks- of spoorwegen tegen die gekruist moeten worden. Er is geen sprake van een bewuste keuze om in het beperkingengebied te gaan (langs)liggen. Daarom wordt het normaal maatschappelijk risico voor kruisende kabels of leidingen anders ingevuld en wordt er geen staffel toegepast op de vergoeding van verleggingskosten.

FABEL. Bij welke partij het merendeel van de kosten komt te liggen, hangt samen met de rechtspositie en de ouderdom van de ingetrokken vergunning van de kabel of leiding die aangepast moet worden.

Bij een langsliggende kabel of leiding die moet worden aangepast vanwege een infrastructureel project geldt een staffel: de kosten van de aanpassing worden in principe volledig vergoed indien de ingetrokken vergunning niet ouder is dan vijf jaar. Bij droge infrastructuur loopt de staffel geleidelijk af per jaar, en na vijftien jaar worden de verleggingskosten niet meer vergoed. Bij natte infrastructuur geldt een geleidelijke staffel waarbij de verleggingskosten na dertig jaar niet meer voor vergoeding in aanmerking komen.

Bij een kruisende kabel of leiding (en kabels en leidingen buiten een beheergebied, zonder zakelijk recht) komen in principe de kosten voor ontwerp en begeleiding en de uitvoeringskosten voor vergoeding in aanmerking. Deze twee kostencomponenten zijn in merendeel van de verleggingen bij elkaar duidelijk groter (70-90%) dan de kosten voor materiaal en het uit en in bedrijf stellen.

Het deel van de kabels en leidingen dat buiten een beperkingengebied op grond van een zakelijk recht ligt, wordt schadeloos gesteld conform de regels van het onteigeningsrecht; voor dit deel komen de verleggingskosten volledig voor vergoeding in aanmerking. Hierbij geldt dat netbeheerders die netten aanleggen in het beheergebied van overheden, bij aanleg weten dat ze het risico lopen om ergens in de toekomst, door werkzaamheden in die openbare ruimte vanwege het algemeen belang, delen van hun netten moeten aanpassen. Er schuilt een bedrijfsrisico in het aanleggen van netten in de openbare ruimte waarmee rekening gehouden moet worden.

FEIT. Rijkswaterstaat en ProRail hanteren beleid ten aanzien van hoogspanningskabels. Dit beleid is niet als zodanig opgenomen in de NKL’24. Dit verklaart ook waarom andere overheden met verlegregelingen die afgeleid zijn van de NKL’24 hiermee niet bekend zijn. Het onderliggende signaal is natuurlijk dat het in de praktijk mogelijk is om gelijkende verlegregelingen op details anders te interpreteren en dat het de voorspelbaarheid ten goede komt als er geen subjectiviteit (meer) zou zijn. Dat is op zichzelf ook weer een feit.

FEIT. Elk bestuursorgaan heeft een zelfstandige verplichting om te besluiten of en hoe schade op basis van nadeelcompensatie wordt vergoed. Daarin heeft iedere overheid beleidsvrijheid om aan de nadeelcompensatie invulling te geven. De materiële inhoud van NKL’24 is door veel bestuursorganen grotendeels in eigen verlegregelingen overgenomen. Er zijn ook bestuursorganen die bewust een afwijkende verlegregeling hanteren. Het is zelfs mogelijk dat er een specifieke, op een bepaald project gerichte, verlegregeling in het leven wordt geroepen.

FABEL. Een verlegregeling is van toepassing als er een besluit wordt genomen (het intrekken van de vergunning, in het geval van kabels en leidingen). Een besluit kan een bestuursorgaan alleen nemen op grond van een publieke taak, denk hierbij aan wegbeheer en afvalstoffeninzameling. Projectontwikkeling kan ook gezien worden als publieke taak. De Grondwet en Huisvestingswet wijzen de overheid aan als verantwoordelijke voor het zorgen voor voldoende (gedifferentieerde) woon- en werkgelegenheid. De uitvoering van die taak wordt bijvoorbeeld zichtbaar in structuurvisies en aanpassingen van bestemmingsplannen, waarin de mogelijkheid wordt gecreëerd en gestimuleerd om op locaties over te gaan tot ontwikkeling. Wanneer er een ontwikkeling plaatsvindt waarbij de overheid alleen faciliteert en er hoofdzakelijk een specifiek belang is van een projectontwikkelaar, dan moet de overheid oppassen dat er geen instrument wordt ingezet die kosten bij een netbeheerder neerlegt (zoals een verlegregeling), omdat er geen publieke taak wordt uitgevoerd. In zo’n geval is de verhouding tussen de projectontwikkelaar en de netbeheerder leidend, en niet die tussen overheid en netbeheerder. Dit volgt ook uit rechtspraak.

Ten aanzien van telecomkabels is deze materie duidelijker geregeld. In de Telecommunicatiewet is namelijk vastgelegd dat, hoewel dit ook aan bepaalde voorwaarden is gebonden, een gemeente telecomkabels kan laten verleggen als de gemeente gronden bijvoorbeeld ‘bouwrijp’ moet opleveren.

FEIT. De NKL’24 hanteert kostencomponenten die terug te vinden zijn in vrijwel alle verlegregelingen van andere bestuursorganen (materiaalkosten, kosten van uit en in bedrijf stellen, ontwerp- en begeleidingskosten en uitvoeringskosten). Daarnaast hanteren veel regelingen eenzelfde ‘staffelgewijze’ vergoeding, die afloopt van 100% naar 0% in een tijdsverloop van tien, vijftien, twintig of dertig jaar. Ook hebben veel verlegregelingen een vergoedingssystematiek voor buiten het beheergebied, gelijk aan de NKL’24 of de OKL’99.

Gemeenten hanteren vaak een verlegregeling waarin geen onderscheid wordt gemaakt in langsliggende kabels en leidingen en kruisende kabels en leidingen (in tegenstelling tot de NKL’24). De reden is dat de fijnmazige wegenstructuur binnen de gemeentegrenzen niet te vergelijken is met die van een spoorweg of rijksweg. Gemeenten hanteren daarnaast andere staffels dan de NKL’24. Sommige gemeenten relateren de staffel aan de doorkijk die de gemeente heeft (voorzienbaarheid van ruimtelijk ordeningsperspectief), terwijl andere gemeenten bijvoorbeeld twee staffels hanteren die gerelateerd zijn aan de specifieke kenmerken van een kabel of leiding (kort gezegd: een verschil tussen grote en kleinere kabels en leidingen). Dat gemeenten afwijkende verlegregelingen hanteren dan de NKL’24 is dan ook een feit.

FABEL. Alle gemeenten zijn net als het Rijk gebonden aan de Telecommunicatiewet en daarmee ook aan de verlegregeling die daarin is opgenomen.

FEIT. Tot op zekere hoogte staat het een bestuursorgaan vrij om zelf invulling te geven aan een nadeelcompensatieregeling. Het bestuursorgaan moet bij het vaststellen van een verlegregeling wel rekening houden met de geldende wet- en regelgeving, waaronder de algemene beginselen van bestuur (zoals zorgvuldigheids-, evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel) en de regels die in Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet (op het moment dat een gemeente de regels heeft opgenomen in een omgevingsplan) staan.

FABEL. Het is geen standaard vereiste dat een netbeheerder zijn verlegkosten moet aantonen met een accountantsverklaring. Ervan uitgaande dat het gaat over nadeelcompensatie en niet over een contractuele vergoeding, dient het bestuursorgaan na te gaan of de kosten rechtmatig en doelmatig zijn gemaakt. Een onderbouwing kan op verschillende manieren plaatsvinden. Gebruikelijk is om dit aan de hand van facturen en uitdraaien uit het urensysteem van de netbeheerder te doen. Wanneer twijfel ontstaat, of wanneer het om erg grote bedragen gaat, heeft een bestuursorgaan de mogelijkheid om aanvullende informatie te vragen. Het gaat om het betalen van maatschappelijk geld aan een netbeheerder, dus het bestuursorgaan moet de vergoeding kunnen verantwoorden. Aanvullende informatie kan een accountantsverklaring zijn.

FABEL. Waar het bij deze stelling om draait, is een overlap tussen regels vanuit het publiekrecht (vergunning voor het liggen) en privaatrecht (het borgen van het recht om te liggen ten opzichte van derden).

Op de eerste plaats is het een fabel vanwege het feit dat het gebruikelijk is om het te verleggen deel te vergoeden conform het onteigeningsrecht. Hierbij wordt een volledige schadeloosstelling vastgesteld. Dit betekent niet in alle gevallen dat alle kosten worden vergoed, want er kunnen omstandigheden zijn, waardoor kosten voor rekening van de netbeheerder blijven, zoals afschrijving.

Op de tweede plaats, al is hierover nog niet het laatste woord gezegd, volgt uit de huidige rechtspraak dat het publiekrecht een beperking kan vormen voor het kunnen uitoefenen van het zakelijk recht. De mogelijkheid is geschapen, maar er is nog geen volledige duidelijkheid over de precieze gevolgen voor de vergoeding bij een verlegging.

FABEL. Volgens de sectorale wetten behoren de bovengrondse voorzieningen tot ‘het net’ van de netbeheerder. Denk hierbij aan transformatorstations en andere bovengrondse voorzieningen. Nadeelcompensatieregelingen maken geen verschil in ondergrondse en bovengrondse voorzieningen. Er zijn wel regelingen die onderscheid maken tussen bijvoorbeeld vitale en niet-vitale (in het kort: transport en distributie) delen van netten, maar dat staat los van de boven- en ondergrond.

FABEL. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen het eigenaarschap en het recht tot liggen in andermans grond. Vaak is een netwerk aangelegd in de gronden van een andere partij. Van oudsher is het eigendomsrecht erop gericht dat, als er geen nadere juridische afspraken zijn gemaakt, alles in, op, onder of boven die gronden eigendom is van de grondeigenaar. Dit zou betekenen dat de grondeigenaar, als er niets geregeld is tussen hem en de netbeheerder, eigenaar zou zijn van het gedeelte van het net dat in zijn grond ligt. Bij de buurman zou hetzelfde gelden. Hierdoor zou er een situatie kunnen ontstaan waarbij er vele eigenaren van één netwerk zijn. De wetgever heeft dit een aantal jaar geleden onwenselijk geacht en in de wet opgenomen dat de bevoegde aanlegger van een net het eigendom hiervan behoudt. Het eigendom van het net geeft echter nog niet het recht om in andermans gronden te mogen liggen. Een grondeigenaar kan dan ook, als er verder juridisch niets geregeld is, de netbeheerder verzoeken het aanwezige net te verwijderen uit zijn gronden.

FEIT. Omdat het eigendom van een net voor de netbeheerder nog niet het recht geeft om in andermans gronden te mogen liggen, kan dit geborgd worden door nadere juridische afspraken, maar dat is niet per se noodzakelijk. Als er gekozen wordt voor nadere juridische afspraken, dan wordt vaak het recht van opstal gebruikt. Hiermee worden afspraken vastgelegd met als uitgangspunt het recht van liggen en onderhouden, vaak tegen een vergoeding. Een recht van opstal geldt niet alleen tussen de netbeheerder en de grondeigenaar, maar blijft in principe altijd bestaan (behoudens in die gevallen dat het anders is afgesproken). Het blijft dus ook gelden voor rechtsopvolgers van de grondeigenaar. Dit geeft de netbeheerder meer zekerheid maar kan voor rechtsopvolgers van de gronden beperkend werken omdat deze bij het uitvoeren van een nieuwe ontwikkeling op zijn grond vast zitten aan de afspraken die in het opstalrecht zijn overeengekomen met de eerdere eigenaar van de grond.. Dit is anders als het ligrecht op een andere manier geborgd wordt, bijvoorbeeld door het vastleggen van afspraken in een overeenkomst. Deze afspraken gelden tussen partijen en gaan niet over op een nieuwe eigenaar.

FABEL. Een opstalrecht kan zowel op particuliere als op openbare gronden worden overeengekomen. De term ‘openbare gronden’ refereert aan de toegankelijkheid van de gronden en de daarmee samenhangende beheertaak van een overheidsinstantie. Het vestigen van een recht van opstal heeft te maken met eigendomsverhoudingen. Die staan los van de beheertaak, hoewel het wel (een financieel) effect kan hebben op die beheertaak. Openbare gronden zijn vaak in eigendom van een gemeente. Indien er goede redenen zijn voor een netbeheerder en een gemeente om een opstalrecht af te sluiten, bijvoorbeeld voor de plaatsing van een transformatorstation, dan is dat mogelijk. Bij een toekomstige verplaatsing van een dergelijk station vanwege de uitvoering van de beheertaak van de gemeente, bijvoorbeeld vanwege de reconstructie van een weg, kan dit wel betekenen dat de kostenverdeling van de verplaatsing anders is dan wanneer er geen opstalrecht was overeengekomen.

FABEL. De hoogte van een vergoeding voor het afsluiten van een zakelijk recht of een opstalrecht is niet wettelijk vastgelegd. Wel zijn er richtinggevende normen. LTO Nederland en de netbeheerders hebben in het verleden bijvoorbeeld afspraken gemaakt waarbij de belangen van de agrariër en van de leidingbeheerder in evenwicht zijn. Op dit moment zijn er geen afspraken meer. De standaard overeenkomsten en de daarin vastgelegde standaard vergoedingen worden zelfstandig door LTO bijgehouden. Het staat een netbeheerder en een grondeigenaar vrij om eigen afspraken te maken. Hierbij kan de vergoeding een eenmalige retributie inhouden, maar ook periodiek worden uitgekeerd.

FABEL. Dit hangt sterk af van de afspraken die in het verleden tussen de gemeente en de netbeheerder zijn gemaakt. Als er een recht van opstal is gevestigd ten behoeve van de netbeheerder, dan wijzigt de rechtspositie niet. De netbeheerder kan tegenover de nieuwe eigenaar zijn ligrecht inroepen en de particuliere eigenaar moet de afspraken die zijn vastgelegd in het recht van opstal respecteren. Als er echter tussen de gemeente en de netbeheerder alleen schriftelijke afspraken zijn gemaakt, bijvoorbeeld in een overeenkomst, dan gelden die afspraken in principe alleen tussen de gemeente en de netbeheerder. Deze afspraken kunnen dus niet ingeroepen worden tegen de nieuwe eigenaar. Ook als het net van een netbeheerder is aangelegd en in stand wordt gehouden op basis van een gemeentelijke vergunning, zal de rechtspositie wijzigen. Een vergunningstelsel geldt niet op particuliere gronden. Daarom zal de netbeheerder niet kunnen terugvallen op de juridische waarborgen die voortvloeien uit een vergunning als de gemeentegrond overgaat naar een particuliere eigenaar.

FEIT. De Telecommunicatiewet geeft aan dat de rechthebbende op, of de beheerder van openbare gronden verplicht is om de aanleg, instandhouding en verwijdering van kabels die ten dienste staan van een openbaar elektronisch communicatienetwerk (ofwel: telecomkabels), in en op openbare gronden te gedogen. Dit betekent dat een telecomaanbieder een sterk recht heeft ten opzichte van de gemeente als het gaat om de aanleg en instandhouding van telecomkabels in gemeentegrond. Als deze gronden worden verkocht, zullen de gronden de openbaarheid verliezen en private grond worden. Dit komt geregeld voor bij de verkoop van snippergroen (openbare stroken groen die grenzen aan een tuin, huis of grond van een particuliere eigenaar). De nieuwe eigenaar hoeft in principe de telecomkabels dan niet meer in die gronden te gedogen, want het zijn geen openbare gronden meer. Daarom kan er gesteld worden dat de rechtsposities van de telecomaanbieder wijzigt bij verkoop van gemeentegrond.

FABEL. In het merendeel van de gevallen zijn gronden met een openbare bestemming in eigendom van een gemeente, een provincie, een waterschap of het Rijk. Maar dit hoeft niet altijd het geval te zijn. Ook particulieren kunnen eigenaar zijn van openbare gronden, zoals een weg of een sloot. Vaak is een dergelijke situatie in de loop der jaren ontstaan doordat het gebruik van de gronden een openbaar karakter heeft gekregen. Het openbare karakter van deze gronden stelt beperkingen aan de bevoegdheden die de eigenaar over die zaak kan uitoefenen. Deze beperkingen gelden voor de gemeente (als beheerder) en voor de particuliere eigenaar. Zo moet de eigenaar van een openbare zaak het gebruik overeenkomstig de bestemming dulden. Zeker als het gaat om activiteiten die in het kader van het wegbeheer worden uitgeoefend. Ten aanzien van de aanleg en het onderhoud van kabels en leidingen ligt dat genuanceerder, omdat dit niet concreet is vastgelegd in een wet.

FABEL. Volgens de wet is ‘eigendom’ het meest omvattende recht dat iemand op een zaak kan hebben. Als iemand iets bouwt op jouw eigendom (jouw grond), dan wordt dit bouwwerk, als er verder niets geregeld wordt, eigendom van jou. Dat wordt ook wel natrekking genoemd. In het geval dat er een elektriciteitskast op openbare gronden van de gemeente wordt geplaatst, zou de kast door natrekking eigendom kunnen worden van de gemeente. Dit is echter niet het geval. De elektriciteitskast is en blijft onderdeel van het elektriciteitsnet, omdat het daar onlosmakelijk mee is verbonden. Daarom zal natrekking niet plaatsvinden en gaat een elektriciteitskast dus niet in eigendom komen van de grondeigenaar.

FABEL. In de Telecommunicatiewet is er een speciale bepaling opgenomen over het omgaan met wortelgroei. Deze wet bepaalt dat de beheerders van de grond waarop de bomen of beplantingen zich bevinden, verplicht zijn op schriftelijk verzoek van een telecomaanbieder binnen twee weken de wortels daarvan in te korten, voor zover deze redelijkerwijs hinderlijk zijn of worden voor de instandhouding van kabels ten dienste van het netwerk, waardoor de exploitatie van het netwerk in gevaar komt. Voor andere kabels en leidingen is dit niet geregeld. Hiervoor moet gekeken worden naar de eigendomsverhoudingen en eventuele afspraken die er onderling zijn gemaakt. Zijn deze er niet en heeft een netbeheerder geen ligrecht, dan is het afhankelijk van de omstandigheden wie er verantwoordelijk is voor de kosten van het verwijderen van de wortels. Hierbij moet met name ook de reden van het verwijderen van de wortels worden meegewogen; is het bijvoorbeeld vanwege een vervangingsopgave of vanwege een reconstructie van een weg?

FABEL. De vraag of een gemeente een vrij tracé moet aanbieden, moet ontkennend worden beantwoord. Hoewel de gemeente de regisseur is in haar ondergrond, heeft de gemeente geen verplichting om een vrij tracé aan te bieden. Sterker nog, een gemeente is in principe niet verplicht, anders dan bij telecomkabels, om netbeheerders de mogelijkheid te geven hun kabels en leidingen in de openbare ruimte te laten aanleggen. Dit zou duiden op een gedoogplicht die niet vanzelfsprekend bestaat. De ondergrondse spelers en de gemeente zijn echter op elkaar aangewezen, want de openbare ruimte is een logische situering voor de ondergrondse netten. Daarom is het goed dat de gemeente met behulp van vergunningen partijen toestaat om op haar voorwaarden kabels en leidingen aan te leggen. Dit betekent dus niet dat de gemeente een vrij tracé moet bieden. Dit geldt al helemaal niet in gronden van een private partij. In principe heeft de gemeente daar namelijk niets over te zeggen.

FABEL. Bij reconstructiewerkzaamheden moeten er geregeld kabels en leidingen worden verlegd die niet in het beheergebied liggen. De overheidsinstantie die een project wil uitvoeren, heeft in principe geen zeggenschap over deze gronden en over de kabels en leidingen die daarin zijn gelegen. Wel heeft een overheidsinstantie de mogelijkheid om zich gronden toe te eigenen als een werk zonder die gronden niet uitgevoerd kan worden en minnelijk overleg geen uitkomst biedt. De gronden worden dan onteigend. Mede vanwege de doorlooptijd van zo’n procedure zal een perceel niet worden onteigend enkel en alleen om na het verkrijgen van het eigenaarschap van een netbeheerder te eisen zijn ondergrondse infrastructuur te verwijderen. Voor het Rijk is dit ook nauwelijks nodig gelet op de in de OKL’99 gemaakte afspraken met de koepelorganisaties van netbeheerders. Deze zien toe op het verleggen van kabels en leidingen op verzoek van het Rijk tegen een vergoeding die vergelijkbaar is met de vergoeding op basis van het onteigeningsrecht. Veel decentrale overheden hebben deze aanpak overgenomen.

FEIT. De Belemmeringenwet Privaatrecht is in 2024 opgegaan in de Omgevingswet onder hoofdstuk 10 Gedoogplichten. Het biedt de mogelijkheid voor netbeheerders om in gevallen waarin er geen overeenstemming wordt bereikt met de grondeigenaar over de aanleg van een kabel of leiding, dit via een speciale procedure af te dwingen. Deze procedure eindigt met een beschikking van de Minister waarbij aangegeven wordt dat de grondeigenaar de kabel of leiding moet gedogen in zijn grond. Deze procedure kan ingezet worden voor openbare werken van algemeen nut, zoals voor de aanleg van waterleidingen of elektriciteitskabels. De Belemmeringenwet Privaatrecht stamde uit 1927. Onder de Omgevingswet is de procedure verkort, de afdeling 3.4 van de Awb is van toepassing op de voorbereiding van een gedoogbeschikking.

FABEL. Hoewel dit in eerste instantie wel de gedachte van de wet was, is de stelling niet correct. Bij de inwerkingtreding van de wet werden de openbare netten van algemeen nut nog door overheidsinstanties beheerd. Als een net in gemeentegrond was gelegen, was er geen discussie, omdat zowel het beheer van het net als het beheer van de grond bij één partij lag: de gemeente. Nu zijn netbeheer en grondbeheer gesplitst, maar voor netbeheerders blijft de mogelijkheid om de gedoogplicht door de minister op te laten leggen. Dit kan niet alleen op particuliere gronden, maar ook op openbare gronden waarvan een overheidsinstantie de eigenaar is. Frappant hieraan is dat, hoewel de partijen zijn gesplitst, gemeenten wel vaak aandeelhoudende partijen zijn van netbeheerders. In die gevallen wordt er dus een gedoogplicht opgelegd op gronden van de eigen aandeelhouder.

FABEL. Rijkswaterstaat (RWS) is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). RWS voert de beheertaak uit van dit ministerie ten aanzien van het (rijks)weg- en waterbeheer. Gronden in het beheergebied van RWS zijn doorgaans in eigendom van de staat. Er zijn echter ook veel gronden in eigendom van de staat die níet binnen het beheergebied van RWS vallen. Het treffen van een privaatrechtelijke regeling (huurovereenkomst) voor het gebruik van staatsgrond loopt altijd via het Rijksvastgoedbedrijf.

FEIT. Hoewel een zakelijk recht (denk aan het recht van opstal) nog weleens eeuwigdurend wordt afgesloten, betekent dit niet dat deze voor eeuwig geldt. Een zakelijk-rechtovereenkomst is een duurovereenkomst, die opzegbaar is. Als er in een zakelijk recht een termijn opgenomen is, dan betekent het dat de overeenkomst tijdens de looptijd in principe niet op te zeggen is. Dit is dus anders bij een overeenkomst die geen looptijd bevat: die is opzegbaar onder redelijke voorwaarden, zoals een redelijke opzegtermijn (die kan verschillen vanwege de inhoud en impact van de opzegging voor de ander).

FABEL. Hoewel er natuurlijk van alles af te spreken valt, waardoor er zelfs een overeenkomst tot stand kan komen zonder dat er een schadevergoeding plaatsvindt, hoeft een grondeigenaar geen handtekening te zetten onder een overeenkomst zonder dat hij wordt gecompenseerd. Een harde verplichting tot vergoeden is er niet, maar het volgt wel uit het systeem. Een grondeigenaar hoeft in de eerste plaats geen derden toe te laten op zijn grond. Het is in principe dus vrijwillig als hij dat wel doet. Als een grondeigenaar niet wenst mee te werken aan een overeenkomst, en het gaat bijvoorbeeld om een netbeheerder die een algemeen belang heeft, dan kan het zover komen dat de netbeheerder via de minister een gedoogplicht laat opleggen. Dit betekent dat de kabel of leiding er alsnog komt. Tegenover die inbreuk op het eigendomsrecht staat wel dat er een volledige schadeloosstelling dient te worden uitgekeerd door de netbeheerder aan de grondeigenaar.

FABEL. Het Ministerie van infrastructuur en waterstaat is verantwoordelijk voor de Structuurvisie Buisleidingen (2012-2035). Dit document is een nadere uitwerking van het nationale belang zoals dit is opgenomen in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) die de Rijksoverheid heeft uitgebracht. De SVIR is in het kader van de actualisatie van de decentralisatie van het ruimtelijk en mobiliteitsbeleid tot stand gekomen. In de Structuurvisie Buisleidingen is bepaald dat het netwerk aan buisleidingen essentieel voor de energievoorziening en voor het veilig vervoeren van gevaarlijke stoffen is.

FEIT. Het doel van de Structuurvisie Buisleidingen (SVB) is het reserveren van ruimte voor de toekomst. Bestaande planologische regimes veranderen niet door de SVB, dus er mag – als de bestemming dit al toeliet – gewoon gebouwd worden. Wanneer het omgevingsplan (bestemmingsplan) vernieuwd wordt, of wanneer iemand een omgevingsvergunning aanvraagt om af te wijken van het bestaande regime, dan moet rekening gehouden worden met de SVB. De SVB levert dus wel een ruimteclaim op, die op termijn ervoor zorgt dat de planologische regimes daarop worden aangepast.