Als je de ondergrondse ruimte op een duurzame en efficiënte manier wilt benutten, kun je niet volstaan met een rijksstructuurvisie, zo constateerde het ministerie van Infrastructuur en Milieu in 2012. En dus werken Ruud Cino en Douwe Jonkers van IenM nu samen met andere partijen aan een breed programma voor de ondergrond, met overkoepelende beleidsopgaven, een gezamenlijke afwegingssystematiek en doeltreffende kennis- en informatiestructuur.
Oorspronkelijk is STRONG de afkorting van ‘structuurvisie ondergrond’, de structuurvisie die het Rijk maakt om invulling te geven aan nationaal belang nummer vier uit de rijksstructuurvisie Infrastructuur en Milieu. Sinds de zomer van 2012 behelst STRONG echter méér dan een structuurvisie. Het is nu een programma waarin het ministerie van IenM samenwerkt met decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen om ondergrondse ordening over de volle breedte aan te pakken. Dat betekent dat er niet alleen een rijksstructuurvisie komt – die in principe alleen gaat over ondergrondse kwesties van nationaal belang – maar ook bestuurlijke afspraken, een afwegingssystematiek en een kennis- en informatiestructuur, zodat alle partijen de ondergrondse ruimte duurza(a)m(er) gaan benutten. Ruud Cino en Douwe Jonkers, respectievelijk programmamanager en projectleider van STRONG, lichten de plannen toe.
Product
“De afgelopen jaren hebben we vooral geïnventariseerd”, vertelt Cino. “We wilden een beter beeld krijgen van de ondergrond, waar zitten de knelpunten? We zijn inmiddels zo ver dat we de probleemstelling en de bijbehorende beleidsopgaven zo goed als rond hebben. Daarmee is de scope van STRONG bepaald.”
Jonkers: “Nu richten we ons op het productbeeld: wat willen we uiteindelijk opleveren? Vooralsnog gaan we ervan uit dat het product zal bestaan uit bouwstenen. We denken onder meer aan kaarten met kansen en risico’s voor ondergrondse activiteiten, zoals kaarten die aangeven welke gebieden kansrijk zijn voor geothermie. Als je dit soort kaarten over elkaar heen legt, kun je zien waar functies elkaar in de weg zitten. Dit soort bouwstenen kunnen ruimtelijke sturing geven aan toekomstige activiteiten, want iemand kan op basis hiervan potentiële conflictgebieden vermijden. Hoewel we zulke bouwstenen in ieder geval willen maken, is het nog maar de vraag of we daadwerkelijk gebieden moeten reserveren. Is het bijvoorbeeld voor de drinkwatervoorziening nodig om grote reserveringen in grondwater te doen? Hiervoor moet je eerst de toekomstige behoeften kennen en bepalen hoe je daarin wilt voorzien. Als dan blijkt dat reserveringen helpen, zouden we die kunnen opnemen in de structuurvisie.”
STRONG voert met diverse partijen discussie over het productbeeld. Ook in eerdere fasen is nadrukkelijk de inbreng van anderen gevraagd. Cino: “Alle partijen die een belang hebben in de ondergrond, hebben de ruimte gekregen om ideeën in te brengen. De probleemstelling en beleidsopgaven die er nu liggen, zijn mede op basis hiervan opgesteld. Ditzelfde principe hanteren we voor de afwegingssystematiek die we willen maken. We willen dit gezamenlijk doen, omdat het onze ambitie is een systematiek te ontwikkelen die iedereen straks ook wíl gebruiken.”
Afwegen
Jonkers: “Bij de afwegingssystematiek kijken we ook eerst met partijen naar het productbeeld: wat verwacht je van zo’n systematiek? Hoe denk je dat hij zou moeten werken? Bestuurders willen bijvoorbeeld geen systematiek die voelt als een keurslijf, een kader waarbij je aan de bovenkant een vraag invoert en via een aantal vaste keuzes onderaan eindigt met een beslissing.”
“Het is ook belangrijk dat je met elkaar vaststelt welke filosofie er aan de systematiek ten grondslag ligt”, stelt Cino. “Dat maakt wat uit, want die filosofie maakt dat je bepaalde activiteiten belangrijker vindt dan andere. Als je dat vervolgens combineert met de mogelijkheden – wat kan er in welk gebied goed gerealiseerd worden? – dan zul je de ene keer de grenzen maximaal opzoeken, omdat je iets echt graag wilt, terwijl je de andere keer terughoudender bent. Zo gaat de systematiek sturen.”
Cino voegt hieraan toe dat ze nog niet weten of er voor heel Nederland één filosofie wordt geformuleerd of dat er per gebied wordt gekeken: “Je kunt vinden dat er goede redenen zijn om verschillende gebieden te hanteren of sommige zaken lokaal te besluiten. De vraag is: wat verklaar je tot nationaal belang en wanneer zeg je ‘nee, hier kan het op andere manier’, bijvoorbeeld door decentrale overheden. Of zelfs door marktpartijen; je kunt ervoor kiezen om ondernemerschap meer de ruimte te geven.”
Slimme combinatie
Voor de afwegingssystematiek wordt ook gekeken naar bestaande kaders en handreikingen, want STRONG is zeker niet de eerste die zich verdiept in het afwegen van bovengrondse en ondergrondse oplossingen. Jonkers vertelt dat ze moeiteloos acht hulpmiddelen hebben gevonden: “We zijn onder meer gecharmeerd van de zeven sleutels die het COB heeft opgesteld. Maar ook de prioriteringsladders die sommige provincies gebruiken, zijn interessant. Daarin zijn ambities en afwegingen mooi verwerkt. Ons doel is om een slimme combinatie van zulke tools te maken.”
Cino vult aan: “We zien in dat het eigenlijk ondoenlijk is om de afweging ondergronds/bovengronds in één systematiek te vatten, gezien de complexiteit ervan: de vele belangen, de variatie in bodemopbouw, de effecten van activiteiten, enzovoort. Maar we vinden het al een meerwaarde als de systematiek bijdraagt aan het besef van deze complexiteit. Daarnaast is het onze ambitie om toch enige ordening te krijgen. Welke activiteiten zitten elkaar dwars of hebben een nadelige impact op bovengrondse functies? Welke activiteiten zijn bij een bepaalde bodemopbouw reden tot zorg? Ik denk dat we in staat zijn om zulke zaken te duiden en dan kun je in ieder geval op die punten aangeven wat de beste werkwijze is.”
Verdelen
Als er overeenstemming is over de afwegingssystematiek, kunnen de beleidsopgaven die buiten de rijksstructuurvisie vallen, worden verdeeld. “Dat gaat wederom in samenspraak met de betrokken partijen”, aldus Jonkers. “Het gaat erom wie het voortouw neemt; wie heeft de meeste kennis en is het meest geschikt? Zo zou het onderwerp stedelijk grondwaterbeheer naar gemeenten kunnen gaan, maar misschien zijn er ook marktpartijen geïnteresseerd om zich hiervoor in te zetten. Werkende weg kijken we wie wat wil en kan doen.”
Cino: “We gaan ook een open uitvraag doen voor het opbouwen en onderhouden van een kennis- en informatiestructuur. De aanbodkant van informatie over de ondergrond moet verbonden worden met de vraagkant, zodat beschikbare kennis ook terechtkomt bij mensen met kennisvragen.” Jonkers: “Goed gebruik van de ondergrond begint met kennis van de ondergrond; hoe zit het systeem in elkaar, wat zit waar? Daarnaast gaat het om een kennisinfrastructuur: hoe gaan we om met kennisvragen, nu en in de toekomst? Dit kennisspoor willen we ook gezamenlijk aanpakken.”
Ruud Cino is al drieëntwintig jaar werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Sinds 2012 is hij programmamanager Structuurvisie Ondergrond, daarvoor was hij negen jaar hoofd Financiën en ruim twaalf jaar hoofd Bodemsanering.
Douwe Jonkers is sinds januari 2014 projectleider en plaatsvervangend afdelingshoofd Structuurvisie ondergrond (STRONG) bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Tot januari was hij bij hetzelfde ministerie ruim vijftien jaar werkzaam als beleidsadviseur water en landbouw.
Dilemma’s
Cino: “De aanbodkant kunnen we vrij goed in beeld krijgen; we weten wat voor ondergrond er in Nederland voorkomt, wat in beginsel waar zou kunnen. De vraagkant daarentegen, in welke mate je de bodem wilt benutten en waarvoor, is moelijker in kaart te brengen. Zo is het toekomstige bodemgebruik onder meer afhankelijk van de energiemix, maar het is niet zeker hoe de energiemix zich ontwikkelt.”
Kabels en leidingen
In de Cobouw van 25 februari 2014 geeft Netbeheer Nederland aan hoge verwachtingen te hebben van de rijksstructuurvisie ondergrond: “Zoals elke landelijke structuurvisie zal ook deze doorwerking hebben richting gemeenten. Dat betekent bijna automatisch dat boven- en ondergrond integraal bekeken zullen gaan worden.” Cino en Jonkers beamen dat kabels en leidingen aan de orde komen in de structuurvisie. “Waarschijnlijk in de vorm van een paragraaf met aanbevelingen”, zegt Cino. “Ik denk niet het Rijk iets zal willen opleggen, maar je kunt er wel bestuurlijke afspraken over maken met gemeenten. Bijvoorbeeld dat elke gemeente een plan moet opstellen voor het onderhouden en vervangen van de kabel- en-leidingeninfrastructuur. Met brancheorganisaties kun je afspraken maken over hun bereidheid om hieraan mee te werken en zich eraan te conformeren.”
>> Artikel ‘Ondergrondse ordening komt stappen dichterbij’ (pdf, Cobouw, 25 feb. 2014)
>> Artikel ‘Energie-infrastructuur: 2030 klinkt ver weg maar is akelig dichtbij’ (pdf, Cobouw, 25 feb. 2014)
Informatievoorziening
Het ministerie is op diverse manieren al bezig informatie over bodem en ondergrond op orde te krijgen. Zo is op 10 januari jl. een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd dat voorziet in een basisregistratie met bodem- en ondergrondgegevens, de BRO. Het gaat hierbij om gegevens over de geologische en bodemkundige opbouw van de ondergrond, ondergrondse constructies en gebruiksrechten in relatie tot de ondergrond. Daarnaast wordt gewerkt aan de Laan voor de Leefomgeving: een digitale laan om alle informatie voor de Omgevingswet te ontsluiten.
